Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30 октября 2013 г. N 09АП-32119/13

г. Москва

30 октября 2013 г.

Дело N А40-49279/13

Резолютивная часть постановления объявлена 17 октября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 октября 2013 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи	Якутова Э.В.
судей	Бекетовой И.В.
	Свиридова В.А.

при ведении протокола помощником судьи Бахтиаровой Н.К.

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу Федеральной антимонопольной службы на решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.07.2013 по делу N А40-49279/13 судьи Ласкиной С.О. (33-472)

по заявлению Некоммерческой организации "Московская городская нотариальная палата" (ОГРН 1027739326086; 101000, г. Москва, Бобров пер., д.6, стр.3)

к Федеральной антимонопольной службе

о признании недействительным приказа

при участии:

от заявителя: Сагин А.А. по дов. от 22.12.2011; Зубовский Л.Б. по дов. от 22.05.2013;

от ответчика: Алешин К.Н. по дов. от 20.08.2013; Вяткин В.А. по дов. от 19.03.2013; Огневская Д.В. по дов. от 21.08.2013,

УСТАНОВИЛ:

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 22.07.2013 было удовлетворено заявление некоммерческой организации "Московская городская нотариальная палата" (далее - Палата) о признании незаконным приказа ФАС России от 16.04.2013 N 266/13.

Суд также обязал ФАС России устранить нарушение прав заявителя в установленном законом порядке в течение 10 дней со дня вступления решения в законную силу.

Антимонопольный орган не согласился с решением и обратился с апелляционной жалобой, в которой считает, что решение суда первой инстанции вынесено при неправильном применении норм материального и процессуального права при неполном исследовании фактических обстоятельств по делу.

Просит отменить решение суда и прекратить производство по заявлению НО "Московская городская нотариальная палата".

Отзыв на апелляционную жалобу заявителем не представлен.

В судебном заседании представитель ФАС России доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и прекратить производство по делу.

Указал на то, что в соответствии с Законом о защите конкуренции проверка соблюдения антимонопольного законодательства в отношении некоммерческих организаций может осуществляться в части соответствия требованиям конкретных положений Закона о защите конкуренции при осуществлении ими предпринимательской деятельности либо координации экономической деятельности иных хозяйствующих субъектов.

Пояснил, что поскольку законодательством некоммерческим организациям по общему правилу предоставлено право осуществления предпринимательской деятельности с соответствующими изъятиями, то у антимонопольного органа имеются полномочия для проведения проверки Палаты как некоммерческой организации в пределах осуществления ею деятельности, указанной в статье 25.1 Закона о защите конкуренции

Отметил, что ведение предпринимательской деятельности или осуществление координации экономической деятельности проверяемым лицом должно рассматриваться не как условие проведения проверки, а как пределы ее проведения.

Полагает, что услуги правового и технического характера, осуществляемые нотариусами, не являются публичными функциями и не осуществляются от имени Российской Федерации, в связи с чем являются предпринимательской деятельностью.

Приходит к выводу о неправомерности вывода суда о том, что нотариусы не могут и не должны находиться в условиях конкуренции, в части оказания нотариусами услуг правового и технического характера.

Утверждает, что рассматриваемый спор не подведомственен арбитражным судам, поскольку оспариваемый приказ антимонопольного органа о проведении проверки не обладает характером ненормативных правовых актов.

Представитель Палаты в судебном заседании поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Указал на то, что действия Палаты по установлению тарифов для нотариусов, носящих рекомендательный характер, вне зависимости от их совершения или не совершения, не носят признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В связи с этим, полагает, что внеплановая проверка ФАС России не могла быть назначена на основании заявления физического лица, не согласного с указанными действиями.

Отметил, что осуществляемая нотариусом, занимающимся частной практикой, деятельность не преследует целей извлечения прибыли и предпринимательской быть не может, как не может быть признан хозяйствующим субъектом в понимании Закона о защите конкуренции нотариус, занимающийся частной практикой.

Подчеркнул, что Основами о нотариате прямо установлено, что нотариус не вправе заниматься самостоятельной предпринимательской и никакой иной деятельностью, кроме нотариальной, научной и преподавательской.

Пояснил, что услуги правового и технического характера не носят гражданско-правового характера и деятельность по их оказанию не является предпринимательской, так как эти услуги оказываются в связи с нотариальным действием и не могут быть оказаны отдельно.

Обратил внимание на то, что закон исключает возможность осуществления нотариальной деятельности на основе принципов свободы конкуренции, свободы предпринимательства.

Заявил, что оспариваемый приказ ФАС России налагает на Палату не основанную на законе обязанность по предоставлению документов, в том числе содержащих нотариальную тайну, сотрудникам инспекции под угрозой применения административной ответственности.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст. 266, 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, заслушав представителей сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что решение подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, 08.02.2013 в ФАС России поступило обращение Дворянова В.В., в котором содержалась просьба оценить законность действий нотариуса, законность установления Московской городской нотариальной палатой тарифов, проверить обоснованность установления тарифов Московской городской нотариальной палатой на работы технического характера.

Приказом ФАС России от 16.04.2013 N 266/13 было определено на основании п.11 ч.1 ст.23, ст.ст. 24, 25, 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 153-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) провести внеплановую выездную проверку в отношении НО "Московская городская нотариальная дата", сформирована инспекция для проведения проверки, определены предмет проверки и перечень мероприятий по контролю, а также перечень представляемых проверяемым лицом документов и сведений (информации).

Удовлетворяя заявленные Палатой требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в отношении НО "Московская городская нотариальная палата" не могут проводиться проверки о соблюдении антимонопольного законодательства.

При этом, суд правомерно указал на то, что согласно ч.2 ст.1 Закона о защите конкуренции целью этого Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Частью 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции установлено, что Закон регулирует отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Согласно п.п. 1, 5 ст.4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке, а хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

В соответствии с Законом о защите конкуренции и Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 N 340 (далее - Регламент), некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений ст.ст. 10, 11, 11.1, 14-17.1, 19-21 Закона о защите конкуренции при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов.

Таким образом, субъектом проверки антимонопольного органа является некоммерческая организация, осуществляющая предпринимательскую деятельность или координирующая экономическую деятельность других хозяйствующих субъектов.

Согласно ст.ст. 24, 25 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. Нотариальная палата представляет и защищает интересы нотариусов, оказывает им помощь и содействие в развитии частной нотариальной деятельности; организует стажировку лиц, претендующих на должность нотариуса, и повышение профессиональной подготовки нотариусов; возмещает затраты на экспертизы, назначенные судом по делам, связанным с деятельностью нотариусов; организует страхование нотариальной деятельности.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 N 15-П определено, что нотариальные палаты имеют публично-правовое предназначение, которое проявляется в осуществлении контроля за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей.

При этом, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что осуществление контроля за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей по существу - полномочия исполнительных органов власти, которые переданы негосударственной организации.

Таким образом, законодательно установленный характер деятельности нотариальных палат исключает осуществление ими какой-либо предпринимательской деятельности.

Соответственно, проверка ФАС России соблюдения Палатой требований антимонопольного законодательства при осуществлении предпринимательской деятельности не имеет правового содержания.

В части доводов о полномочиях ФАС России по проверке деятельности некоммерческих организаций, координирующих экономическую деятельность хозяйствующих субъектов, суд первой инстанции правомерно указал на то, что как указывалось выше, нотариус, по существу, реализует публичные функции, поскольку в соответствии со ст.1 Основ совершение нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий происходит от имени Российской Федерации. В определенных случаях нотариальные действия осуществляют некоторые должностные лица (например, должностные лица консульских учреждений Российской Федерации).

Более того, имеются нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой. Государством контролируется количество должностей нотариусов (такое количество в нотариальном округе определяется в порядке, утверждаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата, совместно с Федеральной нотариальной палатой).

В связи с этим, суд обоснованно посчитал, что нотариусы не могут заниматься предпринимательской деятельностью и, соответственно, не должны находиться в условиях конкуренции.

Также обоснованно суд согласился с правовой позицией заявителя о том, что нотариусы не вступают в договорные, гражданско-правовые отношения и обязательства с лицами, в отношении которых совершают нотариальные действия и которые оплачивают тариф и правовую и техническую работу, а к деятельности нотариусов не применяются положения ст.779 ГК РФ (о договорах возмездного оказания услуг), поскольку взимаемые нотариусами платежи по своей природе не являются стоимостью гражданско-правовой услуги (ценой договора).

Результаты совершения нотариального действия не могут потребляться в процессе его совершения, поскольку правовые последствия, связанные с нотариальной деятельностью, наступают после его совершения. Результатом нотариальных действий являются юридические последствия, возникающие в силу оформленного нотариального акта после совершения нотариального действия (Определение Верховного суда РФ от 16.01.2007 N В06-135).

Таким образом, в силу того, что нотариус не может быть признан хозяйствующим субъектом, то сам по себе предмет координации отсутствует.

Оценивая доводы ФАС России, суд обоснованно обратил внимание на то, что правовая и техническая работа нотариуса так же, как и собственно нотариальные действия, предпринимательством не является.

При этом, суд правомерно сослался на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2011 N 272-0-0, в котором указано на правомерность оплаты правовой и технической работы нотариуса в качестве работы дополнительной по отношению к собственно нотариальному действию. Конституционный Суд РФ указал, что ст.22 Основ законодательства РФ о нотариате, как следует из ее названия (в ред. ФЗ от 18.10.2007 N230-ФЗ) "Оплата нотариальных действий и других услуг, оказываемых при осуществлении нотариальной деятельности", допускает помимо оплаты непосредственно нотариальных действий возможность оплаты и иных услуг, оказываемых нотариусами при осуществлении нотариальной деятельности. Это отражено также в ст.23 Основ, указывающей среди источников финансирования деятельности нотариуса, занимающегося частной практикой, денежные средства, полученные им за оказание услуг правового и технического характера.

В Определении от 17.11.2010 N 5-Г10-177 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения пункта 10 части 1 статьи 15 Закона города Москвы N15 "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве", о полномочиях Московской городской нотариальной палаты, являющейся профессиональным объединением нотариусов города Москвы, давать рекомендации об объеме и стоимости правовой и технической работы нотариусов, не противоречат положениям ст.6 Основ законодательства РФ о нотариате, поскольку не предполагают для нотариусов предпринимательской либо иной коммерческой деятельности.

В связи с этим, суд правильно посчитал, что нотариальная палата создана и функционирует не для осуществления деятельности, приносящей доход, выполняет специфические публично значимые задачи. Кроме того, поскольку нотариусы не являются хозяйствующими субъектами, палата не координирует экономическую деятельность хозяйствующих субъектов.

Соответственно, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что в отношении Палаты не могут проводиться проверки о соблюдении антимонопольного законодательства.

Также не могут быть признаны обоснованными доводы ФАС России о том, что рассматриваемый спор не подведомственен арбитражным судам, поскольку оспариваемый приказ антимонопольного органа о проведении проверки не обладает характером ненормативных правовых актов.

Согласно ст.29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Из анализа содержания оспариваемого приказа непосредственно следует, что антимонопольным органом принято решение и дано прямое указание об осуществлении конкретных действий в отношении определенного лица по предмету, выходящему за пределы его компетенции. При этом, определен круг лиц, которые данным приказом наделены определенными полномочиями, в том числе и по истребованию у проверяемого лица указанных в приказе документов, сведений (информации).

Из материалов дела следует, что оспариваемый приказ указан как непосредственное правовое основание для направления Палате обязательных к исполнению требований о предоставлении документов, сведений (информации).

Согласно ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В настоящем случае следует признать, что решение антимонопольного органа, оформленное оспариваемым приказом, является непосредственным основанием для возложения на заявителя в административном порядке обязанностей, не предусмотренных законодательством.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает обоснованным и основанным на законе вывод суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения заявленных Палатой требований.

Принимая во внимание изложенное и, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.07.2013 по делу N А40-49279/13 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Э.В. Якутов

Судьи

И.В. Бекетова В.А. Свиридов