Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 ноября 2013 г. N 14АП-9146/13

г. Вологда

07 ноября 2013 г.

Дело N А13-8633/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 31 октября 2013 года.

В полном объеме постановление изготовлено 07 ноября 2013 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Виноградовой Т.В. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области Билык О.О. по доверенности от 17.04.2013 N 49, Дуда О.И. по доверенности от 03.04.2012 N 36,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 09 сентября 2013 года по делу N А13-8633/2013 (судья Мамонова А.Е.),

установил:

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области (ОГРН 1043500093889; далее - управление, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Архигеоком" (ОГРН 1033501006395; далее - ООО "Архигеоком", общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 09 сентября 2013 года в удовлетворении заявленных требований управления отказано.

Заявитель с решением суда не согласился и обратился с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований управления в полном объеме. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права, неправильное истолкование закона. Указывает, что в действиях общества имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ. Считает ошибочным вывод суда о составлении протокола об административном правонарушении неуполномоченным должностным лицом.

Представители административного органа в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Общество в отзыве доводы жалобы отклонило, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ООО "Архигеоком" надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направило, в связи с этим разбирательство по делу произведено в отсутствие его представителей в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей управления, исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, с целью исполнения Плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2013 год на основании распоряжения заместителя руководителя управления от 04.06.2013 N 21-Р административным органом в период с 15.07.2013 по 18.07.2013 проведена плановая выездная проверка соблюдения обществом законодательства Российской Федерации в области геодезии и картографии, по результатам которой составлен акт от 18.07.2013 N 21.

В ходе проверки выявлены нарушения обязательных требований, установленных муниципальными правовыми актами.

ООО "Архигеоком" при осуществлении кадастровых работ:

- по договору на выполнение работ по землеустройству от 06.04.2012 N 38, заключенному с Красногоровым Валентином Парменовичем, выполняло работы по уточнению местоположения границы и площади земельного участка с кадастровым номером 35:10:0101019:37, расположенного по адресу: Вологодская область, город Великий Устюг, улица Шильниковского, дома 77-79;

- по договору на выполнение услуг по землеустройству от 01.12.2011 N 211, заключенному со Студенцовой Ниной Григорьевной, выполняло работы по уточнению местоположения границы и площади земельного участка с кадастровым номером 35:10:0105024:209, расположенного по адресу: Вологодская область, Великоустюгский район, город Великий Устюг, улица Пушкариха, дом 112;

- по договору на выполнение услуг по землеустройству (межеванию) объектов землеустройства от 20.11.2012 N 46, заключенному с администрацией муниципального образования "Город Великий Устюг", выполняло работы по образованию трех земельных участков путем раздела земельного участка с кадастровым номером 35:10:0105024:565, расположенного по адресу: Вологодская область, Великоустюгский район, город Великий Устюг, улица Михайловская, дом 1а.

При этом в качестве исходной геодезической основы использовались пункты государственной геодезической сети (пункты полигонометрии): пп 277, пп 7407, пп 7890, пп 9085.

По мнению управления, общество нарушило пункт 2.5 Инструкции о порядке предоставления в пользование и использования материалов и данных федерального картографо-геодезического фонда, утвержденной приказом Роскартографии от 05.08.2002 N 114-пр (далее - Инструкция N 114-пр).

По факту выявленных нарушений главным специалистом-экспертом отдела землеустройства и мониторинга земель, геодезии и картографии управления Яхричевой А.М. в отношении общества в присутствии его законного представителя составлен протокол от 18.07.2013 N 9 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Считая факт совершения административного правонарушения установленным, управление обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о привлечении ООО "Архигеоком" к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, сославшись при этом дополнительно на нарушение обществом пункта 2.5 приложения 4 к приказу Минэкономразвития России от 02.12.2011 N 706 "Об утверждении порядка передачи федеральными органами исполнительной власти материалов и данных для включения в федеральный, территориальные и ведомственные картографо-геодезические фонды, порядка подачи заявлений о предоставлении в пользование материалов и данных из федерального, территориальных и ведомственных картографо-геодезических фондов, формы заявления о предоставлении в пользование материалов и данных из федерального, территориальных и ведомственных картографо-геодезических фондов и состава прилагаемых к нему документов, порядка и формы предоставления материалов и данных из федерального, территориальных, ведомственных картографо-геодезических фондов, перечня материалов и данных, подлежащих включению в федеральный картографо-геодезический фонд", пункта 7.1.26 приказа Минэкономразвития России от 05.10.2009 N 395 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии".

На основании части 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правомерно руководствовался следующим.

В силу части 2 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

Согласно абзацу третьему пункта 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании, Закон N 99-ФЗ) регулируются отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

На основании пункта 42 статьи 12 Закона о лицензировании для осуществления геодезических и картографических работ федерального назначения, результаты которых имеют общегосударственное, межотраслевое значение (за исключением указанных видов деятельности, осуществляемых в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства), требуется лицензия.

В пункте 2 статьи 3 Федерального закона от 26.12.1995 N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (далее - Закон N 209-ФЗ) содержится перечень геодезических и картографических работ федерального назначения.

Исходя из содержания статьи 3 Закона N 209-ФЗ геодезические, топографические, аэросъемочные и другие специальные работы при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах не относятся к геодезическим работам федерального назначения, а относятся к геодезическим работам специального (отраслевого) назначения, необходимость проведения которых определяется потребностями субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отдельных отраслей, граждан и юридических лиц.

С момента вступления в силу Закона N 99-ФЗ лицензирование деятельности по осуществлению геодезических работ специального (отраслевого) назначения не предусмотрено.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что общество осуществляет в числе прочего геодезическую деятельность, связанную с построением и развитием плановых и высотных съемочных сетей при проведении инженерных изысканий, строительстве, межевании земель, ведении кадастров, а также иных изысканий и специальных работ, следовательно для осуществления данной деятельности не требуется получения специального разрешения (лицензии).

Поскольку общество при выполнении геодезических работ специального назначения не обращалось в управление за получением разрешения на использование материалов и данных федерального картографо-геодезического фонда в виде координат пунктов государственной геодезической сети, что является обязательным в силу положений Инструкции N 114-пр, административный орган пришел к выводу о том, что в действиях общества содержится состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Геодезические, картографические, топографические, гидрографические, аэрокосмосъемочные, гравиметрические материалы и данные, в том числе в цифровой форме, полученные в результате осуществления геодезической и картографической деятельности и находящиеся на хранении в федеральных органах исполнительной власти, подведомственных этим федеральным органам организациях, образуют государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации (пункт 1 статьи 9 Закона N 209-ФЗ).

Пунктом 2.5 Инструкции N 114-пр установлено, что предоставление в пользование материалов и данных федерального картографо-геодезического фонда осуществляется на основании разрешений, выдаваемых органами государственного геодезического надзора.

В силу пункта 2.6 Инструкции N 114-пр для получения разрешения на использование материалов и данных фонда пользователями предоставляются в органы государственного геодезического надзора, помимо прочих документов, заявка на предоставление в пользование материалов и данных фонда, составляемая по форме приложения 1.

На основании пункта 7.1.26 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 05.10.2009 N 395, управление осуществляет выдачу в установленном порядке разрешений на пользование материалами и данными федерального картографо-геодезического фонда.

Факт использования данных федерального картографо-геодезического фонда в виде координат пунктов государственной геодезической сети при исполнении договоров на оказание услуг по землеустройству без получения разрешения, предусмотренного пунктом 2.5 Инструкции N 114-пр, подтверждается материалами дела и обществом не оспаривается.

Объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, является осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если таковое для данного вида деятельности обязательно.

По смыслу статьи 49 ГК РФ, статьи 12 Закона N 99-ФЗ специальное разрешение (лицензия) необходимо только для видов предпринимательской деятельности, прямо поименованных в законе.

Как верно отмечено судом первой инстанции, Инструкция N 114-пр устанавливает порядок предоставления в пользование и использования материалов и данных федерального картографо-геодезического фонда и не является нормативным правовым актом, определяющим виды предпринимательской деятельности, для осуществления которых требуется получение специального разрешения (лицензии).

Использование при осуществлении работ по землеустройству (межеванию земельных участков) данных федерального картографо-геодезического фонда в виде координат пунктов государственной геодезической сети не образует объективную строну административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, так как использование указанных координат без разрешения заявителя свидетельствует о незаконном использовании информации федерального картографо-геодезического фонда, а не об осуществлении вида предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что в действиях ООО "Архигеоком" отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Кроме того, судом установлено нарушение процедуры привлечения общества к административной ответственности, выразившееся в составлении протокола об административном правонарушении от 18.07.2013 N 9 не уполномоченным на то лицом.

Ссылка управления на ошибочность данного вывода суда первой инстанции отклоняется в силу следующего.

Частью 1 статьи 28.3 КоАП РФ установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 названного Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Согласно части 1 статьи 23.58 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный геодезический надзор, а также государственный контроль в области наименований географических объектов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 7.2 (об уничтожении и о повреждении пунктов государственных геодезических сетей, неуведомлении об их уничтожении или повреждении, а также об отказе в предоставлении возможности подъезда (подхода) к ним), статьями 7.25, 7.26, 19.10 настоящего Кодекса. Часть 2 статьи 14.1 КоАП РФ в названный перечень не включена.

В соответствии с частью 2 статьи 28.3 КоАП РФ помимо случаев, предусмотренных частью 1 статьи 23.58 данного Кодекса, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, должностные лица иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора, указанные в настоящей статье. В частности, согласно пункту 73 настоящей статьи должностные лица органов, осуществляющих государственный геодезический надзор, а также государственный контроль в области наименований географических объектов, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 настоящего Кодекса.

Согласно части 3 статьи 28.3 КоАП РФ помимо случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 2, 3 и 4 статьи 14.1, статьей 19.20 настоящего Кодекса, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий, в пределах компетенции соответствующего органа.

Аналогичные положения содержатся в Перечне должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденном приказом Минэкономразвития России от 14.05.2010 N 178.

С учетом изложенного должностные лица органов, осуществляющих государственный геодезический надзор, не наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

В силу части 3 статьи 28.3 КоАП РФ такие протоколы могут быть составлены должностными лицами Росреестра в пределах компетенции соответствующего органа, осуществляющего лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий.

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, проверка проводилась не в связи с осуществлением лицензионного контроля, деятельность ООО "Архигеоком" не относится к лицензируемой. Соответственно, положения части 3 статьи 28.3 КоАП РФ не подлежат применению к спорным правоотношениям.

Согласно пункту 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", установив при принятии заявления о привлечении к административной ответственности факт составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильное составление протокола и оформление других материалов дела либо неполноту представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, суд, руководствуясь статьей 29.4 КоАП РФ, выносит определение о возвращении заявления вместе с протоколом об административном правонарушении и прилагаемыми к нему документами административному органу. При выявлении указанных обстоятельств в судебном заседании суд, руководствуясь частью 6 статьи 205 и частью 2 статьи 206 АПК РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

С учетом вышеизложенного суд первой инстанции обоснованно отказал управлению в удовлетворении заявленного требования.

Дело рассмотрено судом полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам. Правовых оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы управления не имеется.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявления о привлечении к административной ответственности по аналогии с заявлениями об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются, госпошлина в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 09 сентября 2013 года по делу N А13-8633/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Т.В. Виноградова О.А. Тарасова