Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 8 ноября 2013 г. N 07АП-8216/13

г. Томск

8 ноября 2013 г.

Дело N А67-2898/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 31 октября 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 08 ноября 2013 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи О.А. Скачковой,

судей И.И. Бородулиной, М.Х. Музыкантовой,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания А.М. Мавлюкеевой с использованием средств аудиозаписи,

при участии в заседании:

от заявителя - И.М. Гусейновой по доверенности от 10.04.2013, паспорт,

от заинтересованного лица - О.В. Черновой по доверенности от 09.01.2013, удостоверение,

рассмотрев в судебном заседании дело по апелляционной жалобе Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Томской области от 13 августа 2013 г. по делу N А67-2898/2013 (судья Л.М. Ломиворотов)

по заявлению Федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Томской области" (ОГРН 1057000088133, ИНН 7017110050, 634012, г. Томск, ул. Елизаровых, д. 42)

к Сибирскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и

атомному надзору (650002, г. Кемерово, ул. Институтская, д. 3)

о признании недействительным предписания N 33-15/П-ЭС-26 от 26.04.2013,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное бюджетное учреждение здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Томской области" (далее - заявитель, учреждение, ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Томской области") обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заинтересованное лицо, управление, управление Ростехнадзора) о признании недействительным предписания N 33-15/П-ЭС-26 от 26.04.2013.

Решением суда от 13.08.2013 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает на то, что расчеты потребителей тепловой энергии с энергоснабжающими организациями за полученное ими тепло осуществляется на основании показаний приборов учета и контроля параметров теплоносителя, установленных у потребителя и допущенных в эксплуатацию в качестве коммерческих в соответствии с требованиями правил учета тепловой энергии и теплоносителя. Податель жалобы считает, что исключения из правил допускаются только в отношении организаций учета используемой тепловой энергии, но не исключает необходимость их установки вообще.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Томской области" представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. По мнению учреждения, решение суда законно и обоснованно.

Подробно доводы изложены в отзыве на апелляционную жалобу.

Определением суда апелляционной инстанции от 11.10.2013 судебное разбирательство по апелляционной жалобе Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в порядке статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отложено на 31.10.2013.

На основании пункта 2 части 3 статьи 18 АПК РФ произведена замена судьи Н.В. Марченко на судью И.И. Бородулину. В силу части 5 статьи 18 АПК РФ судебное разбирательство начато сначала.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержала доводы жалобы, настаивала на ее удовлетворении.

Представитель заявителя просила в удовлетворении жалобы отказать по основаниям, изложенным в отзыве.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции, управлением на основании распоряжения и.о. заместителя руководителя управления Ростехнадзора N 349-Т от 03.04.2013 в период с 11.04.2013 по 26.04.2013 проведена плановая выездная проверка ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Томской области" на предмет контроля за соблюдением учреждением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

В ходе проведения проверки обнаружены нарушения Правил учета тепловой энергии и теплоносителя, утвержденных Министерством топлива и энергетики Российской Федерации от 12.09.1995, выразившиеся в отсутствии у учреждения приборов учета и контроля параметров теплоносителя в нежилых зданиях.

По результатам выявленных нарушений составлен акт проверки от 26.04.2013.

26.04.2013 управлением выдано предписание ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Томской области", в соответствии с которым на учреждение возложена обязанность установить приборы учета и контроля параметров теплоносителя в нежилых зданиях, находящихся на праве оперативного управления. Сроки исполнения предписания указаны - 01.07.2013, 01.08.2013, 01.09.2013.

Не согласившись с данным предписанием, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что предписание не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы учреждения, так как незаконно возлагает на ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Томской области" обязанность установить приборы учета и контроля параметров теплоносителя.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.12.2011 N 697 утвержден Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением в пределах своей компетенции собственниками нежилых зданий, строений, сооружений в процессе их эксплуатации требований энергетической эффективности, предъявляемых к таким зданиям, строениям, сооружениям, требований об их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов (далее - Административный регламент).

В соответствии с пунктами 6.1, 11 Административного регламента должностные лица Ростехнадзора при осуществлении государственной функции имеют право выдавать юридическим лицам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований с указанием сроков их устранения.

При этом, исходя из природы оспариваемого акта, предписание - это обязательный для исполнения документ, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа проверяемому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений. Поскольку предписание носит административно-властный характер, назначение данного ненормативного акта, исходя из его названия и функций управления, заключается в необходимости обязательного выполнения всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу также в установленный в нем срок.

Вместе с тем, при вынесении предписания контролирующему органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм законодательства, но и законных интересов нарушителя, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него. В числе прочих, подразумевается, что предписание должно быть нормативно обоснованным и реально исполнимым, а также выдано надлежащему лицу.

Как следует из материалов дела, Управление Ростехнадзора в предписании N 33-15/П-ЭС-26 от 26.04.2013 указало, что в нарушение пунктов 1.2, 1.3 Правил учета тепловой энергии и теплоносителя (далее - Правила), утвержденных Министерством топлива и энергетики Российской Федерации, в зданиях, находящихся на праве оперативного управления у ФБУЗ "Центра гигиены и эпидемиологии в Томской области", отсутствуют приборы учета и контроля параметров теплоносителя.

Согласно пункту 1.2 Правил учет и регистрация отпуска и потребления тепловой энергии организуются с целью: - осуществления взаимных финансовых расчетов между энергоснабжающими организациями и потребителями тепловой энергии; - контроля за тепловыми и гидравлическими режимами работы систем теплоснабжения и теплопотребления; - контроля за рациональным использованием тепловой энергии и теплоносителя; - документирования параметров теплоносителя: массы (объема), температуры и давления.

Пунктом 1.3 Правил предусмотрено, что расчёты потребителей тепловой энергии с энергоснабжающими организациями за полученное ими тепло осуществляются на основании показаний приборов учета и контроля параметров теплоносителя, установленных у потребителя и допущенных в эксплуатацию в качестве коммерческих в соответствии с требованиями настоящих Правил.

Взаимные обязательства энергоснабжающей организации и потребителя по расчетам за тепловую энергию и теплоноситель, а также по соблюдению режимов отпуска и потребления тепловой энергии и теплоносителя определяются "Договором на отпуск и потребление тепловой энергии" (пункт 1.4 Правил).

Таким образом, данные нормы правил напрямую не устанавливают обязанность оснащать помещения приборами учета и контроля параметров теплоносителя, а определяют общие положения учета и регистрации отпуска и потребления тепловой энергии, расчета потребителей с энергоснабжающими организациями, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно отклонил ссылки заинтересованного лица на пункты 1.2, 1.3 Правил.

Отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности регулируются Федеральным законом от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ".

Согласно части 1 статьи 13 Федерального закона N 261-ФЗ производимые, передаваемые, потребляемые энергетические ресурсы подлежат обязательному учету с применением приборов учета используемых энергетических ресурсов.

Вместе с тем нормой части 1 статьи 13 Федерального закона N 261-ФЗ предусмотрены исключения.

Так, указано, что требования настоящей статьи в части организации учета используемых энергетических ресурсов не распространяются на ветхие, аварийные объекты, объекты, подлежащие сносу или капитальному ремонту до 1 января 2013 года, а также объекты, мощность потребления электрической энергии которых составляет менее чем пять киловатт (в отношении организации учета используемой электрической энергии) или максимальный объем потребления тепловой энергии которых составляет менее чем две десятых гигакалории в час (в отношении организации учета используемой тепловой энергии).

Статьей 13 Федерального закона N 261-ФЗ также предусмотрена постепенная организация учета (с установлением определенных дат) производимых, передаваемых и потребляемых энергетических ресурсов посредством оснащения зданий и строений различного назначения приборами учета расходов энергоресурсов.

С учетом этого, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии оснований полагать, что статьей 13 Федерального закона N 261-ФЗ предусмотрен порядок организации учета используемых энергетических ресурсов, не имеющий отношения к оснащению проборами учета как таковыми, что исключает возможность рассматривать понятие "организация учета" в отрыве от понятия "оснащение приборами учета".

Доводы апелляционной жалобы о том, что расчеты потребителей тепловой энергии с энергоснабжающими организациями за полученное ими тепло осуществляется на основании показаний приборов учета, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку статьей 13 Федерального закона N 261-ФЗ прямо предусмотрено, что требования настоящей статьи в части организации учета используемых энергетических ресурсов не распространяются на объекты, максимальный объем потребления тепловой энергии которых составляет менее чем две десятых гигакалории в час.

В рассматриваемом случае, объекты ФБУЗ "Центра гигиены и эпидемиологии в Томской области" потребляют тепловую энергию менее две десятых гигакалории в час, следовательно, в отношении данных объектов отсутствует законодательное требование об оснащении приборами учета потребляемой тепловой энергии.

Согласно пункту 8 Административного регламента субъектами проверок в области соблюдения требований энергетической эффективности, предъявляемых к нежилым зданиям, строениям, сооружениям, и требований об их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов являются собственники нежилых зданий, строений, сооружений, требования энергетической эффективности к которым установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (в части соблюдения требований энергетической эффективности); собственники нежилых зданий, строений, сооружений, подключенных к электрическим сетям централизованного электроснабжения, и (или) системам централизованного теплоснабжения, и (или) системам централизованного водоснабжения, и (или) системам централизованного газоснабжения, и (или) иным системам централизованного снабжения энергетическими ресурсами, за исключением собственников ветхих, аварийных объектов, объектов, подлежащих сносу или капитальному ремонту до 1 января 2013 г., а также объектов, мощность потребления электрической энергии которых составляет менее чем пять киловатт или максимальный объем потребления тепловой энергии которых составляет менее чем две десятых гигакалории в час (в части соблюдения требований оснащенности приборами учета энергетических ресурсов).

Как указано выше и не оспаривается управлением Ростехнадзора, максимальный объем потребления тепловой энергии в нежилых помещениях, в отношении которых выдано оспариваемое предписание составляет менее чем две десятых гигакалории в час.

Таким образом, заявитель не является субъектом проверок в области соблюдения требований энергетической эффективности, предъявляемых к нежилым зданиям, строениям, сооружениям, и требований об их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, поскольку напрямую относится к объектам, максимальный объем потребления тепловой энергии которого составляет менее чем две десятых гигакалории в час.

Управление Ростехнадзора указывает, что статьей 13 Федерального закона N 261-ФЗ исключения, предусмотренные для некоторых категорий объектов, имеют отношение только к организации учета тепловой энергии и не исключают необходимость установки приборов учета вообще.

Однако, исходя из содержания указанной статьи следует, что под организацией учета понимается обязанность организовать учет производимых, передаваемых, потребляемых энергетических ресурсов посредствам оснащения приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Кроме этого пункт 1.4 Правил предусматривает возможность определения потребления тепловой энергии договором, регламентирующим взаимные обязательства энергоснабжающей организации и потребителя по расчетам за тепловую энергию.

В силу пункта 3 статьи 539 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) к отношениям по договору энергоснабжения, не урегулированным настоящим кодексом, применяются законы и иные правовые акты об энергоснабжении, а также обязательные правила, принятые в соответствии с ними.

Согласно пункту 1 статьи 544 ГК РФ оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учёта энергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон.

Положениями Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Федеральный закон N 190-ФЗ) предусмотрено, что под коммерческим учетом тепловой энергии, теплоносителя, понимается установление количества и качества тепловой энергии, теплоносителя, производимых, передаваемых или потребляемых за определенный период, с помощью приборов учета тепловой энергии, теплоносителя или расчетным путем в целях использования сторонами при расчетах в соответствии с договорами (пункт 13 статьи 2).

Согласно статье 17 Федерального закона N 190-ФЗ передача тепловой энергии, теплоносителя осуществляется на основании договора оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, заключенного теплосетевой организацией с теплоснабжающей организацией.

В силу подпункта 4 пункта 4 статьи 17 Федерального закона N 190-ФЗ обязательства сторон по оборудованию точек присоединения приборами учета, соответствующими установленным законодательством Российской Федерации требованиям, по обеспечению работоспособности приборов учета и соблюдению в течение всего срока действия такого договора требований к их эксплуатации, установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования и метрологии, и изготовителем приборов учета. До исполнения данных обязательств стороны договора применяют согласованный расчетный способ определения объема переданной тепловой энергии, теплоносителя.

Вместе с тем в договорах, имеющихся в материалах дела (например, в пункте 4.4 гражданско-правового договора на пользование теплоэнергией N 2) указано, что при отсутствии приборов учета или их неисправности до их восстановления абоненту ежемесячно предъявляется к оплате количество тепловой энергии равное 1/8 годовой теплонагрузки, пропорционально дням действительной поставки энергии в месяце.

Следовательно, расчет энергопотребления возможен и без установки приборов.

С учетом этого, соответствующие доводы апелляционной жалобы со ссылкой на пункты 1.2, 1.3 Правил применительно к наличию обязанности оснащать приборами учета помещения даже с учетом исключения из Правил являются несостоятельными.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что обязанность устанавливать приборы учета тепловой энергии на объекты, максимальный объем потребления тепловой энергии, которого составляет менее чем две десятых гигакалории в час у собственника нежилых помещений, в отношении которых выдано оспариваемое предписание, отсутствует.

Как следует из материалов дела, спорные нежилые помещения предоставлены на праве оперативного управления ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Томской области". Собственником данного имущества является Российская Федерация.

Из содержания статей 120, 296, 298 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что право оперативного управления имуществом, переданным государственному учреждению собственником, не идентично самому праву собственности, а ограничено пределами, установленными законом, целями деятельности учреждения, заданиями собственника и назначением имущества.

При этом Федеральным законом N 261-ФЗ, иными нормативными актами обязанность исполнения требований указанного закона на лиц - не собственников, во владении и пользовании которых находятся помещения, не возложена. В рассматриваемом случае собственником всего недвижимого имущества, которое закреплено за заявителем на праве оперативного управления, является Российская Федерация. Доказательств того, что со стороны собственника помещений в лице уполномоченного органа, ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Томской области" направлены задания (поручения) о необходимости исполнения требований Федерального закона N 261-ФЗ и предоставления достаточного финансирования, не представлено.

При таких обстоятельствах, довод апелляционной жалобы о том, что в части 1 статьи 13 Федерального закона N 261-ФЗ отсутствует указание на субъективный состав владельцев или пользователей помещений, не принимается судебной коллегией.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Принимая во внимание вышеуказанные положения процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что управлением учреждению выдано предписание, несоответствующее положениям статьи 13 Федерального закона N 261-ФЗ, пункту 8 Административного регламента и нарушающее права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания и о нарушении в данном случае прав и законных интересов ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Томской области" являются обоснованными.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Томской области от 13 августа 2013 г. по делу N А67-2898/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.А. Скачкова

Судьи

И.И. Бородулина М.Х. Музыкантова