Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 12 ноября 2013 г. N 05АП-12255/13

г. Владивосток

12 ноября 2013 г.

Дело N А59-1651/2013

Резолютивная часть постановления оглашена 12 ноября 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 ноября 2013 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Н. Номоконовой,

судей С.В. Гуцалюк, О.Ю. Еремеевой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.Ю. Федосенко,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области,

апелляционное производство N 05АП-12255/2013

на решение от 22.08.2013

судьи С.А.Киселева

по делу N А59-1651/2013 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Сахалинский Водоканал" (ИНН 6501149700, ОГРН 1046500626611, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 08.06.2004)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области (ИНН 6501152735, ОГРН 1046500639998, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 30.09.2004)

о признании незаконным решения, изложенного в письме от 22.02.2013 N ОК-04Н-10-524, об отказе в согласовании нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в ручей Пригородный от выпусков NN 7, 7-а, 7-б и обязании устранить допущенные нарушения прав общества путем незамедлительного согласования указанных нормативов,

при участии:

лица, участвующие в деле, явку представителей в судебное заседание не обеспечили,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Сахалинский водоканал" (далее - заявитель, ООО "Сахалинский водоканал", общество) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области (далее - управление) о признании незаконным решения, изложенного в письме от 22.02.2013 N ОК-04Н-10-524, об отказе в согласовании нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в ручей Пригородный от выпусков NN 7, 7-а, 7-б и обязании устранить допущенные нарушения прав общества путем незамедлительного согласования указанных нормативов.

Решением суда от 22.08.2013 требования общества удовлетворены частично, и оспариваемое решение управления признано незаконным:

- по выпуску N 7 в части оснований, изложенных в пунктах 2, 3, 4 (в части отсутствия подписи и печати), 7, 8, 9, 10, 11, 13;

- по выпуску N 7-а в части оснований, изложенных в пунктах 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 12;

- по выпуску N 7-б в части оснований, изложенных в пунктах 2, 3, 4, 8, 9, 10;

как не соответствующее Методике разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденной Приказом Минприроды России от 17.12.2007 N 333, и Административному регламенту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги "Осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок", утвержденному Приказом Минприроды России от 17.05.2012 N 134. В удовлетворении остальной части требования общества судом отказано.

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда от 22.08.2013 в части признания незаконным решения, управление просит его отменить как необоснованное, принятое с нарушением норм материального права при неполной оценке представленных управлением доказательств по применению Приказа Минприроды РФ от 17.12.2007 N 333.

В канцелярию Пятого арбитражного апелляционного суда от общества поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который приобщен к материалам дела.

В заседание суда апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела, явку своих представителей не обеспечили. В связи с этим апелляционная жалоба рассмотрена в соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ в отсутствие неявившихся лиц по имеющимся в деле документам.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Согласно части 5 статьи 268 АПК РФ в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

При этом, поскольку жалоба подана только на часть судебного акта, и возражения по проверке только части судебного акта иными лицами, участвующими в деле, не заявлено, судебная коллегия с учетом разъяснений, изложенных в пункте 25 постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", рассматривает законность и обоснованность обжалуемого решения суда только в обжалуемой части.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

Предметом деятельности общества является, в частности, производственная и хозяйственная деятельность в сфере снабжения потребителей водой и оказание услуг по водоотведению, включая сферу жилищно-коммунального хозяйства; управление и эксплуатация систем коммунального водоснабжения и водоотведения. Обществу в целях сброса сточных вод с использованием водоотводящих сооружений (выпуски N N 7, 7-а, 7-б) предоставлен участок ручья Пригородный (бассейн р. Сусуя), длиной 1 400 м.

Общество согласно положениям Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и Водного кодекса РФ разработало нормативы допустимых сбросов веществ и микроорганизмов со сточными водами по выпускам NN 7, 7-а, 7-б в ручей Пригородный г. Южно-Сахалинска, проекты которых сопроводительным письмом от 22.01.2013 N 159 направило на согласование в управление.

Рассмотрев представленные материалы, управление письмом от 22.02.2013 N ОК-04Н-10-524 отказало в согласовании проектов НДС, указав на несоответствие их требованиям Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденных Приказ Минприроды России от 17.12.2007 N 333 (далее - Методика).

Так, по выпуску 7 (от ОСК-7) управление указало следующие:

1. В представленном проекте НДС отсутствуют данные о соответствии работы очистных сооружений проектным характеристикам (данные, отраженные на странице 5 проекта НДС, не подтверждены документально, а именно: отсутствует технический паспорт очистных сооружений, проектная документация на ОСК-7, включающая в себя данные о проектной мощности очистных сооружений и степени очистки загрязняющих веществ (ВВ и БПК5 или БПКполн);

2. Пояснительная записка к проекту НДС не содержит гидрологическую и гидрохимическую характеристику водного объекта на участке существующего выпуска сточных вод;

3. На схеме расположения выпуска сточных вод отсутствует место обозначения точки контрольного створа и ближайший пункт водопользования;

4. На представленных в проекте НДС данных об эффективности работы очистных сооружений за 2010, 2011 г.г. отсутствует подпись уполномоченного подписывать подобные документы должностного лица, а также печать организации с подписью руководителя. Данные за 2012 год отсутствуют;

5. Отсутствуют данные о качестве воды, поступающей на очистные сооружения и о качестве сточной воды, подтвержденные лабораторными

анализами, которые должны быть выполнены аккредитованной лабораторией (аттестат аккредитации необходимо приложить). Тем самым, нарушен пункт 19 Методики;

6. Не выполнен пункт 6 Приложения 2 к Методике, согласно которому фактический сброс веществ и микроорганизмов представляется в составе проекта НДС за предыдущие 5 лет, то есть за период с 2008 по 2012 годы;

7. Неверно приняты значения фактического содержания загрязняющих веществ в сточных водах. Согласно пункту 19 Методики фактическое содержание загрязняющих веществ в сточных водах определяется как среднеарифметическое значение концентрации за год;

8. Неверно произведен перерасчет БПК5 или БПКполн;

9. При расчете допустимых концентраций не учтены пункты 4, 6, 7 Методики;

10. Неверно произведен расчет значения допустимой концентрации взвешенных веществ;

11. Неверно определена допустимая концентрация загрязняющих веществ, принятая для расчета НДС

12. Отсутствуют данные о качестве воды в контрольном створе водного объекта после сброса сточных вод;

13. Неверно произведен расчет НДС (т) по месяцам.

По выпуску 7-а (Пограничный коллектор) управление в обоснование отказа согласовать проект НДС указало следующие основания:

1. В представленном проекте НДС отсутствуют данные о соответствии работы очистных сооружений проектным характеристикам;

2. На схеме расположения выпуска сточных вод отсутствует место обозначения точки контрольного створа и ближайший пункт водопользования;

3. В проекте не предусмотрены мероприятия по предотвращению/сокращению сброса неочищенных сточных вод в водный объект;

4. Отсутствуют данные о качестве исходной и сточной воды, подтвержденные лабораторными анализами, которые должны быть выполнены аккредитованной лабораторией (аттестат аккредитации необходимо приложить). Тем самым нарушен пункт 19 Методики;

5. Неверно приняты значения фактического содержания загрязняющих веществ в сточных водах;

6. Не выполнен пункт 6 Приложения 2 к Методике, согласно которому фактический сброс веществ и микроорганизмов представляется в составе проекта НДС за предыдущие 5 лет, то есть за период с 2008 по 2012 годы;

7. Неверно произведен перерасчет БПК5 или БПКполн;

8. При расчете допустимых концентраций не учтены пункты 4, 6, 7 Методики;

9. Неверно произведен расчет значения допустимой концентрации взвешенных веществ;

10. Неверно определена допустимая концентрация загрязняющих веществ, принятая для расчета НДС;

11. Отсутствуют данные о качестве воды в контрольном створе водного объекта после сброса сточных вод;

12. Неверно произведен расчет НДС (т) по месяцам.

По выпуску 7-б (Аварийный выпуск ГКНС) основанием для отказа в согласовании проекта НДС явилось следующее:

1. В представленном проекте НДС отсутствует проектная документация на данный выпуск;

2. В проекте не предусмотрены мероприятия по предотвращению/сокращению аварийного сброса сточных вод и недопущению сброса неочищенных сточных вод в водный объект;

3. На схеме расположения выпуска сточных вод отсутствует место обозначения точки контрольного створа и ближайший пункт водопользования;

4. Неверно приняты значения фактического содержания загрязняющих веществ в сточных водах (в проекте выявлено несоответствие представленной и принятой к расчету информации);

5. Не выполнен пункт 6 Приложения 2 к Методике, согласно которому фактический сброс веществ и микроорганизмов представляется в составе проекта НДС за предыдущие 5 лет, то есть за период с 2008 по 2012 годы;

6. Отсутствуют данные о качестве сточной воды, подтвержденные лабораторными анализами, которые должны быть выполнены аккредитованной лабораторией (аттестат аккредитации необходимо приложить). Тем самым, нарушен пункт 19 Методики;

7. Отсутствуют данные о качестве воды в контрольном створе водного объекта после сброса сточных вод;

8. Неверно произведен расчет значения допустимой концентрации взвешенных веществ;

9. При расчете допустимых концентраций не учтен пункт 7 Методики;

10. Неверно произведен расчет НДС по месяцам (т/мес).

Не согласившись с отказом, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее -АПК РФ) правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, отзыве на нее, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции в обжалуемой части не подлежит отмене по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, пунктом 4 статьи 200, пунктом 3 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на приоритете охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 22 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц-природопользователей устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в том числе нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Частью 1 статьи 23 Закона N 7-ФЗ предусмотрено, что нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

В силу статьи 35 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 N 74-ФЗ (далее - ВК РФ) количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты. Частью 4 статьи 56 ВК РФ, содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах не должно превышать соответственно предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов, и иные установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативы. Согласно пункту 1 части 6 статьи 60 ВК РФ при эксплуатации водохозяйственной системы запрещается осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах).

В соответствии с положениями статьи 19 Закона N 7-ФЗ нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Согласно пункту 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" указанные нормативы утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на основании предложений водопользователей, подготовленных в соответствии с нормативами допустимого воздействия на водные объекты, разработанными в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты".

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 N 469, Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17.12.2007 N 333 утверждена Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (далее - Методика). Пунктами 1 и 2 Методики предусмотрено, что нормативы допустимых сбросов веществ (НДС), в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (нормативы допустимых сбросов веществ и микроорганизмов) это нормативы, которые установлены для субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от стационарных, передвижных и иных источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды. Расчетная величина норматива допустимого сброса тесно связана с числовым значением норматива качества вод водных объектов. Нормативы качества воды разрабатываются для условий питьевого, хозяйственно-бытового и рыбохозяйственного водопользования, определяемых в соответствии с действующим законодательством. Пунктом 12 Методики предусмотрено, что величины нормативов допустимых сбросов разрабатываются и утверждаются для действующих и проектируемых организаций, являющихся водопользователями. Разработка величин нормативов допустимых сбросов может осуществляться как организацией-водопользователем, так и по ее поручению проектной или научно-исследовательской организацией.

Материалы дела свидетельствуют, что общество в целях нормирования негативного воздействия на водный объект подготовило расчеты НДС по выпускам N 7, 7-а, 7-б в ручей Пригородный г. Южно-Сахалинска и направило их на согласование в управление, являющееся уполномоченным территориальным органом по исполнению такой государственной функции.

В пункте 3 оспариваемого решения в отношении выпуска N 7, в пункте 2 - в отношении выпуска N 7-а и в пункте 3 - в отношении выпуска N 7-б управление в обоснование отказа в согласовании НДС указало, что на схеме расположения выпусков сточных вод отсутствует место обозначения точки контрольного створа и ближайший пункт водопользования.

Судом первой инстанции верно установлено, что Методика не предусматривает в качестве приложения к проекту НДС схемы расположения выпусков сточных вод, а, соответственно, отсутствие каких-либо сведений на этой схеме не может служить основанием для отказа в согласовании НДС. Содержащиеся в пунктах 4 и 5 Методики положения не предполагают предоставление в составе проекта карты-схемы водного объекта с указанием мест расположения выпуска сточных вод, точки контрольного створа и места ближайшего пункта водопользования. Субъективное правоприменение в рассматриваемых правоотношениях суд обоснованно счел недопустимым в целях исключения произвола со стороны органов, осуществляющих публичные полномочия.

Соответствующие материалы (приложения) в составе проекта НДС приведены в пункте 9 приложения N 1 к Методике, перечень которых также не содержит какие-либо схемы, карты или планы водного объекта.

Доказательств обратного материалы дела не содержат.

Коллегия соглашается с выводом суда о том, что изготовление водопользователем схемы водного объекта с указанием мест расположения выпуска сточных вод, точки контрольного створа и места ближайшего пункта водопользования в любом случае будет носить декларативный характер.

Следовательно, указанные основания для отказа в согласовании НДС судом обоснованно признаны незаконными.

В пункте 4 оспариваемого решения в отношении выпуска N 7 указано, что на представленных в проекте НДС данных об эффективности работы очистных сооружений за 2010, 2011 годы отсутствует подпись уполномоченного подписывать подобные документы должностного лица, а также печать организации с подписью руководителя. Суд первой инстанции поддержал вывод общества по указанному спорному эпизоду, что Методикой не установлена форма представления сведений об эффективности работы очистных сооружений. Поскольку проект НДС со всеми приложениями представляет собой единый документ с соответствующей описью, подписанный руководителем общества и скрепленный печатью юридического лица, то необходимость в подписании промежуточного документа, содержащего сводную (аналитическую) информацию, отсутствует.

В пункте 7 оспариваемого решения в отношении выпуска N 7, в пункте 5 - в отношении выпуска N 7-а и в пункте 4 - в отношении выпуска N 7-б управление указало, что обществом неверно приняты значения фактического содержания загрязняющих веществ в сточных водах. Дополнительно управление по выпуску N 7 привело цитату из пункта 19 Методики, а в отношении выпуска N 7-б указало, что в проекте выявлено несоответствие представленной и принятой к расчету информации.

Оценив данные основания в обоснование решения об отказе в согласовании НДС, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что из приведенного содержания невозможно определить, в чем именно выразилось нарушение Методики или иных нормативных правовых актов, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

Имеющаяся неопределенность в толковании, влекущая предположения о несоблюдении тех или иных обязательных требований, свидетельствует о том, что решение управления в рассматриваемом случае фактически необоснованно и немотивированно, а, следовательно, противоречит пункту 22.2 Административного регламента.

Аналогично управлением нарушены требования Административного регламента в пунктах 8, 9, 10, 11, 13 оспариваемого решения в отношении выпуска N 7, в пунктах 7, 8, 9, 10, 12 - в отношении выпуска N 7-а и пунктах 8, 9, 10 в отношении выпуска N 7-б. В связи с этим при отказе в согласовании НДС управлением неправомерно указано на наличие нарушений в данной части.

В пункте 3 оспариваемого решения в отношении выпуска N 7-а и в пункте 2 - в отношении выпуска N 7-б управление указало, что в проектах не предусмотрены мероприятия по предотвращению/сокращению сброса неочищенных сточных вод в водный объект.

В данном случае, управление не учло, что положения Методики не предусматривают в качестве приложения к проекту доказательства разработки таких мероприятий.

В соответствии пунктом 1 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг

Вышеуказанные обстоятельства и имеющиеся в деле доказательства, свидетельствуют, что судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что оспариваемое решение управления об отказе в согласовании НДС, оформленное письмом от 22.02.2013 N ОК-04Н-10-524, подлежит признанию незаконным в части оснований: по выпуску N 7, изложенных в пунктах 2, 3, 4 (в части отсутствия подписи и печати), 7, 8, 9, 10, 11, 13; по выпуску N 7-а, изложенных в пунктах 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 12; и по выпуску N 7-б, изложенных в пунктах 2, 3, 4, 8, 9, 10.

Поскольку представленные на согласование проекты НДС не соответствуют Методике, то у суда отсутствовали правовые основания возлагать на управление обязанность устранить допущенные нарушения прав общества путем незамедлительного согласования указанных нормативов, и в этой части выводы суда первой инстанции признаются судебной коллегией правомерными.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что, рассматривая настоящий спор, суд первой инстанции полно и всестороннее исследовал все существенные обстоятельства дела и дал им надлежащую оценку, правильно применил нормы материального и процессуального права.

Основания для отмены судебного акта не установлены, а доводы заявителя апелляционной жалобы не нашли своего объективного подтверждения.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 22.08.2013 по делу N А59-1651/2013 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Н. Номоконова

Судьи

С.В. Гуцалюк О.Ю. Еремеева