Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 14 ноября 2013 г. N 01АП-6122/13 (ключевые темы: проведение экспертизы - экспертиза промышленной безопасности - порядок проведения проверок - промышленная безопасность опасных производственных объектах - административные правонарушения)

Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 14 ноября 2013 г. N 01АП-6122/13

14 ноября 2013 г.

А11-3458/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гущиной А.М.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Егоровой В.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Владимирской области от 13.08.2013 по делу N А11-3458/2013,

принятое судьей Ушаковой Е.В.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ПромТехЭксперт" (ОГРН 1093340005362, ИНН 3329058264, г.Владимир) о признании незаконным и отмене постановления Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 23.04.2013 N 11.2-В312прпл-ПС/0332-2013.

В судебном заседании принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью "ПромТехЭксперт" - Савина Н.Ю. по доверенности от 07.10.2013.

Центральное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в судебное заседание не направило, ходатайствовало о рассмотрении жалобы в его отсутствие.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителя общества с ограниченной ответственностью "ПромТехЭксперт", Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Центральным управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление, административный орган) в период с 29.03.2013 по 11.04.2013 была проведена плановая выездная проверка общества с ограниченной ответственностью "ПромТехЭксперт" (далее - Общество) на предмет соблюдения лицензионных требований при осуществлении деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности.

В ходе проверки выявлены нарушения частей 1, 2 статьи 9 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", раздела IV пункта 4.3.3.3 "Правил проведения экспертизы промышленной безопасности" ПБ 03-246-98, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 06.11.1998 N 64, подпункта "а" пункта 14 "Положения о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2006 N 389, а именно:

- в Обществе не производится документирование процесса проведения экспертизы (не документируется проведение предварительных переговоров с заказчиком; подбор материалов и документации, необходимой для проведения экспертизы; представление заказчиком, материалов и документации, необходимых для проведения экспертизы; справки экспертов, входящих в состав экспертных групп, по результатам оценки состояния дел в своей части экспертизы);

- Обществом не производится проверка выполнения условий, подлежащих выполнению, формулируемых ведущим экспертом в заключениях экспертизы;

- при проведении экспертизы промышленной безопасности технических устройств на опасных производственных объектах, выполненных в 2011- 2012 годы, Обществом применялась устаревшая нормативно-техническая документация, а именно РД 03-484-02 "Положение о порядке продления срока безопасной эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений на опасных производственных объектах", отмененная приказом Минприроды России от 30.06.2009 N 195;

- в рекомендациях, выданных заказчикам по результатам экспертных обследований сооружений на опасных производственных объектах (дымовых труб), в части выполнения мероприятий по предотвращению развития повреждений и необходимости завершения процесса экспертизы не указан срок их выполнения, а именно по обследованию в 2011 году кирпичной дымовой трубы Н=60 м котельной РК-1, принадлежащей муниципальному унитарному предприятию "Тепловые сети", г. Муром, по обследованию в 2010 году кирпичной дымовой трубы Н=31,2 м котельной, принадлежащей открытого акционерного общества "Муромтепловоз" г. Муром и др.

По результатам проверки 11.04.2013 оформлен акт N 11.2-В312прпл-А/0271-2013 и составлен протокол об административном правонарушении N 11.2-В312прпл-Пр/0271-2013 по признакам административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Уполномоченное должностное лицо Управления, рассмотрев материалы административного дела, 23.04.2013 вынесло постановление N 11.2-В312првн-Пс/0332-2013 о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 200 000 руб.

Общество не согласилось с постановлением и обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Решением от 23.08.2013 суд удовлетворил заявленные требования.

Управление обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой сослалось на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, неправильное применение судом норм материального права, в связи с чем просило решение суда отменить.

Управление утверждает, что ни в момент проведения проверки, ни в ходе производства по делу об административном правонарушении доказательства, подтверждающие факт ведения Обществом документирования процесса экспертизы, не представлены.

Административный орган отметил, что в соответствии с пунктом 10 статьи 16 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" срок проведения проверки составляет 30 дней.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы отзыва на апелляционную жалобу.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя Управления.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) предусмотрено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии с положениями статьи 26.2 Кодекса наличие события или состава административного правонарушения устанавливается на основании фактических данных, являющихся доказательствами по делу об административном правонарушении.

Согласно части 2 статьи 26.2 Кодекса фактические данные, являющиеся доказательствами по делу об административном правонарушении, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определены Федеральным законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ).

Согласно пункту 49 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99 "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности подлежит лицензированию.

В пункте 5 Положения о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.07.2012 N 682, установлен перечень лицензионных требований к лицензиату при осуществлении лицензируемой деятельности.

К ним относятся:

а) проведение экспертизы в соответствии с работами (услугами), указанными в лицензии, экспертами, имеющими высшее профессиональное (техническое) образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет, аттестованными в установленном порядке на знание специальных требований промышленной безопасности, установленных нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами, в соответствующей области аттестации;

б) проведение экспертизы и оформление результатов экспертизы в соответствии с требованиями, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности.

Правила проведения экспертизы промышленной безопасности, утверждены постановлением Госгортехнадзора России от 06.11.1998 N 64 (ПБ 03-246-98).

В раздела IV ПБ 03-246-98 урегулирован порядок проведения экспертизы.

Весь процесс проведения экспертизы должен быть документирован.

Процесс проведения экспертизы состоит из следующих этапов:

- предварительный этап;

- заявка, план - график, договор или другие документы, устанавливающие условия проведения экспертизы;

- процесс экспертизы;

- выдача заключения экспертизы.

Как установлено судом первой инстанции по материалам дела, Общество документирует и хранит соответствующие заявки на проведение экспертизы, заключает и хранит договоры на выполнение экспертных работ, утверждает и согласовывает программы обследования опасных производственных объектов, утверждает регламенты проведения экспертизы промышленной безопасности, издает распоряжения о назначении экспертов для соответствующего экспертного исследования. Процесс проведения экспертизы фиксируется Обществом в конкретных экспертных заключениях.

Таким образом, вывод суда о необоснованности вменения Обществу неведения документирования процесса экспертизы является верным.

Кроме того, из оспоренного постановления невозможно установить, при проведении какой экспертизы были допущены указанные нарушения.

Согласно пункту 4.3 ПБ 03-246-98 процесс экспертизы включает в себя подбор материалов и документации, необходимой для проведения экспертизы объекта, назначение экспертов, проведение экспертизы.

В соответствии с пунктом 4.3.3.3 ПБ 03-246-98 каждый эксперт дает справку по результатам оценки состояния дел в своей части экспертизы. Ведущий эксперт обобщает результаты и предлагает их для обсуждения с заказчиком. В заключительной части с заказчиком согласовываются мероприятия, необходимые для дальнейшего завершения экспертизы, а также календарный план их реализации. Упомянутые мероприятия документируются в формуляре (форма которого приведена в Приложении 2) и утверждаются подписями представителя заказчика и экспертов. Экспертиза завершается только после реализации этих мероприятий.

Мероприятия определяются в процессе экспертизы и представляют собой выполнение требований, которые заказчик обязан выполнить за определенный срок, чтобы дать возможность завершить процесс экспертизы.

Условия, подлежащие выполнению, - это положения, не препятствующие выдаче заключения экспертизы. Они формулируются ведущим экспертом в заключении и дополняются, утверждаются, ограничиваются или отменяются органами, утверждающими экспертное заключение. Проверка выполнения этих условий осуществляется экспертной организацией.

Обществу вменяется неосуществление проверки выполнения условий, подлежащих выполнению, формулируемых ведущим экспертом в заключениях экспертизы.

Между тем из материалов административного дела не представляется возможным установить, каких непосредственно экспертиз касается данное нарушение, содержат ли они условия, подлежащие выполнению, срок выполнения.

Обществом в опровержение наличия данного нарушения представлены уведомление от 18.04.2011 N 39, заключение N 0001/11-2, содержащее рекомендацию о проведении следующей экспертизы не позднее 05.03.2016; заключение от 14.03.2011 N 0002/11-1 с указанием срока проведения следующей экспертизы промышленной безопасности и запретом эксплуатации дымовой трубы при невыполнении мероприятий в сроки, согласованные с Управлением.

Правомерность вменения Обществу нарушений, выразившихся в применении при проведении экспертизы промышленной безопасности технических устройств на опасных производственных объектах, выполненных в 2011-2012 годах, устаревшей нормативно-технической документации, а именно РД 03-484-02 "Положение о порядке продления срока безопасной эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений на опасных производственных объектах", отмененной приказом Минприроды России от 30.06.2009 N 195, и в неуказании срока выполнения мероприятий по предотвращению развития повреждений в отношении кирпичной дымовой трубы Н=60 м котельной РК-1, принадлежащей муниципальному унитарному предприятию "Тепловые сети" г.Муром, кирпичной дымовой трубы Н=31,2 м котельной, принадлежащей открытому акционерному обществу "Муромтепловоз", г. Муром, также невозможно проверить ввиду отсутствия ссылок на конкретные экспертные заключения.

Судом первой инстанции обоснованно признано неправомерным вменение Обществу нарушения требований подпункта "а" пункта 14 Положения о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2006 N 389, поскольку на момент проведения проверки данный нормативный правовой акт утратил силу.

Таким образом, в нарушение части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении от 11.04.2013 не содержит описания события вменяемого Обществу административного правонарушения, в нем отсутствуют сведения о конкретных фактах, послуживших основанием к его составлению; в протоколе не описаны обстоятельства по делу, доказательства, на основании которых административным органом установлено наличие в действиях Общества события административного правонарушения;

Акт проверки от 11.04.2013 N 11.2-В312прпл-А/0271-2013 названных сведений также не содержит.

В соответствии со статьей 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

При таких обстоятельствах выод суда первой инстанции о недоказанности административным органом наличия в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения, является правильным.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции признает ошибочным вывод суда первой инстанции относительно нарушения административным органом процедуры проведения проверки.

Правоотношения по проведению плановой проверки урегулированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Пунктом 3 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что к грубым нарушениям проведения проверки, влекущим недействительность ее результатов относится нарушение части 2 статьи 13 Закона N 294-ФЗ (в части нарушения сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства).

По общему правилу, закрепленному в части 2 статьи 13 Закона N 294-ФЗ, в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

Однако в силу пункта 15 части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

В соответствии с пунктом 3 статьи 16 Закона N 116-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 10 статьи 16 Закона N 116-ФЗ.

В соответствии с пунктом 10 статьи 16 Закона N 116-ФЗ срок проведения проверки составляет не более чем тридцать рабочих дней со дня начала ее проведения.

Исходя из данной нормы полномочия контролирующего органа на осуществление проверки лица, владеющего опасным производственным объектом, на предмет соответствия такого объекта требованиям промышленной безопасности в течение тридцати рабочих дней со дня начала ее проведения не ограничиваются каким-либо количеством часов.

При этом установленный Законом N 116-ФЗ срок распространяется на все без исключения организации.

Утверждение суда о том, что микропредприятие допускается проверять лишь в течение 15 часов, не соответствует смыслу приведенных норм Закона N 116-ФЗ, а также целям государственного контроля над соблюдением требований к безопасности эксплуатации опасных производственных объектов и значению такого контроля - обеспечению защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

В рассматриваемом случае общая продолжительность проведения плановой проверки Общества составила 10 рабочих дней/ 80 часов в период с 29.03.2013 по 11.04.2013, то есть с соблюдением срока, установленного пунктом 10 статьи 16 Закона N 116-ФЗ.

Ошибочность выводу суда в указанной части не привела к принятию неправального судебного акта ввиду установления судом недоказанности события административного правонарушения.

В соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно признал оспоренное постановление Управления незаконным и отменил его.

Основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с апелляционной жалобы не рассматривался с учетом положений части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 13.08.2013 по делу N А11-3458/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья

А.М. Гущина

Судьи

М.Б. Белышкова Т.В. Москвичева