Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 ноября 2013 г. N 12АП-9616/13

г. Саратов

12 ноября 2013 г.

Дело N А57-9399/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 05 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 ноября 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей: Акимовой М.А., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шепелевым С.В.,

при участии в судебном заседании представителя муниципального унитарного предприятия "Городские дороги плюс" Половинкина М.Е., действующего на основании доверенности от 11 октября 2013 года,

представителя заместителя начальника Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Саратову Барабонина Д.С., действующего на основании доверенности от 04 июля 2013 года,

представителя Управления МВД России по г. Саратову Барабонина Д.С., действующего на основании доверенности от 07 августа 2013 года,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Саратову (г. Саратов)

на решение арбитражного суда Саратовской области от "12" сентября 2013 года по делу N А57-9399/2013 (судья Кулапов Д.С.)

по заявлению муниципального унитарного предприятия "Городские дороги плюс" (г.Саратов)

об оспаривании постановления заместителя начальника Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г.Саратову (г. Саратов)

о привлечении к административной ответственности

заинтересованные лица:

заместитель начальника Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Саратову (г. Саратов),

Отдел Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Саратову (г. Саратов),

Управление МВД России по г. Саратову (г. Саратов)

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное унитарное предприятие "Городские дороги плюс" (далее - МУП "Городские дороги плюс", заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением об отмене постановления по делу об административном правонарушении от 07 июня 2013 года, вынесенного заместителем начальника Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Саратову, в соответствии с которым МУП "Городские дороги плюс" привлечено к административной ответственности по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 руб.

Решением арбитражного суда Саратовской области от 12 сентября 2013 года заявленные требования удовлетворены.

Отдел Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Саратову не согласившись с принятым судебным актом, обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Прокуратура Волжского района г. Саратова в судебное заседание не явилась. О времени и месте рассмотрения дела прокуратура извещено надлежащим образом. Почтовое отправление N 94313 вручено 21 октября 2013 года. Информация о публикации определения суда о принятии апелляционной жалобы к производству от 10 октября 2013 года размещена на сайте суда в сети Интернет 11 октября 2013 года. Указанные лица имели реальную возможность обеспечить свою явку, либо явку своих представителей в судебное заседание либо известить суд о причинах неявки.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о рассмотрении дела, не препятствует судебному разбирательству в их отсутствие.

Арбитражный суд апелляционной инстанции находит возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя Прокуратуры Волжского района г. Саратова, надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного разбирательства.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, обеспечивших явку в судебное заседание, обсудив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Волжского района г. Саратова совместно со специалистом дорожного надзора ОГИБДД Управления МВД России по г. Саратову в период времени с 17 апреля по 20 апреля 2013 года была проведена проверка соблюдения норм действующего законодательства в сфере безопасности дорожного движения на территории Волжского района г. Саратова.

При проведении проверки было установлено, что 18 апреля 2013 года на улице Чернышевского г. Саратова в районе дома N 193А, производились работы по ремонту дорожного покрытия на автомобильной дороге общего пользования. Дорожное покрытие на указанном участке автодороги имело разрушения длиной 0,4-м, шириной 1,5 м, глубиной 0,06 м, что является нарушением пункта 3.1.2. ГОСТ Р50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения". Имеющиеся разрушения дорожного покрытия не были каким-либо образом обозначены, а необходимые типовые знаки и дорожные знаки 1.25 "Дорожные работы", 4.2.1. "Объезд препятствия справа", 1.20.3. "Сужение дороги", предусмотренные ВСН 37-84 "Инструкция по организации движения и ограждения мест производства дорожных работ", на момент проведения проверки на участке автодороги по улице Чернышевского г. Саратова в районе д.193А отсутствовали.

Выявленные нарушения были отражены в акте выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 18 апреля 2013 года.

Согласно ответу заместителя председателя Комитета по дорожному хозяйству и транспорту администрации муниципального образования "Город Саратов" от 20 мая 2013 года N 01-21/567 все работы по текущему ремонту на проезжей части автодороги, расположенной на ул. Чернышевского в г. Саратове возле дома 193А, проводились МУП "Городские дороги плюс" на основании муниципального контракта N 0160300002713000002-0233368-01 от 26 марта 2013 года.

30 мая 2013 года заместителем прокурора Волжского района г. Саратова в отношении МУП "Городские дороги плюс" возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 12.34 КоАП РФ, о чем принято соответствующее постановление.

Дело об административном правонарушении рассмотрено заместителем начальника Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Саратову Ю.А. Носовым 07 июня 2013 года и вынесено постановление, в соответствии с которым МУП "Городские дороги плюс" привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 20000 рублей.

МУП "Городские дороги плюс", не согласившись с постановлением по делу об административном правонарушении, обратилось в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением. При этом заявитель указывал на нарушение административным органом порядка привлечения к административной ответственности, а также на отсутствие в действиях МУП "Городские дороги плюс" вменённого состава административного правонарушения.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что административным органом допущены грубые процессуальные нарушения порядка привлечения к административной ответственности.

При этом суд сослался на отсутствие у прокуратуры достаточных поводов и обстоятельств, необходимых для вынесения постановления о возбуждении административного производства ввиду непринятия мер обеспечения в виде осмотра принадлежащих предприятию помещений, территорий, находящихся там вещей и документов. Имеющийся в материалах дела акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 18 апреля 2013 года, по мнению суда первой инстанции, требованиям предъявленным КоАП РФ к протоколу осмотра, не соответствует.

Суд апелляционной не может согласиться с указанным выводом суда первой инстанции. Однако полагает, что данное обстоятельство не привело к принятию незаконного решения в виду следующего.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1, 28.2 и 29.7 КоАП РФ, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

В тексте оспоренного постановления указано, что оно вынесено на основании постановления прокуратуры о возбуждении дела об административном правонарушении.

Основания для вывода о несоответствии представленного постановления требованиям статьи 28.2 КоАП РФ отсутствуют, поскольку все сведения, предусмотренные указанной нормой права, постановление содержит.

В ходе проведенной проверки прокуратурой получены достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, что в соответствии с частями 1 и 3 статьи 28.1 КоАП РФ послужило поводом для возбуждения дела об административном правонарушении.

Апелляционная инстанция не согласна с подходом суда первой инстанции к оценке законности действий полномочных органов на стадии возбуждения дела. В силу поставленных перед ними целей уполномоченные возбуждать дела должностные лица должны незамедлительно реагировать на информацию о совершенных или совершаемых правонарушениях. Эффективность исполнения ими своей обязанности по пресечению противоправных действий зависит от оперативности их действий. Поэтому законодатель наименее формализовал данную стадию. Подход, используемый при оценке достаточности доказательств для привлечения к ответственности, на данной стадии не применим.

Исходя из смысла части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, на стадии выявления правонарушения органы вправе использовать практически любую поступившую им информацию из различных источников.

Согласно пункту 6 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", основанием для проведения проверки служит поступившая в органы прокуратуры информация (обращения граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок рассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Таким образом, достаточность доказательств должна оцениваться на момент решения вопроса о привлечении к ответственности, а не на момент возбуждения дела. Поступившая информация не должна оцениваться с формальной точки зрения, она подлежит проверке и процессуальному закреплению.

Апелляционная инстанция считает, что суд первой инстанции необоснованно указал в качестве нарушения процедуры проверки на неприменение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в порядке статьи 27.1 КоАП РФ, а именно осмотра по статье 27.8 КоАП РФ.

КоАП РФ закрепляет право уполномоченного лица на составление протокола осмотра, но не обязанность (часть 1 статьи 27.1 КоАП РФ).

В данном случае применение мер обеспечения не требовалось, поскольку прокуратурой вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении после его выявления, которым и зафиксировано выявленное правонарушение.

Отсутствуют правовые основания применять положения КоАП РФ для оценки составленного в ходе проверки акта проверки. Он не должен и не может им соответствовать, так как порядок его составления регламентирован иными нормативными актами. Такой документ как акт проверки Кодекс не предусматривает и, следовательно, нарушить не регламентированный порядок его составления невозможно.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В соответствии со статьей 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации письменными доказательствами являются содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела, договоры, акты, справки, деловая корреспонденция, иные документы, выполненные в форме цифровой, графической записи или иным способом, позволяющим установить достоверность документа.

Отсутствие протокола осмотра помещений, территорий не является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, и не лишает доказательственной силы ни акт от 18 апреля 2013 года, ни постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 30 мая 2013 года.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии с частью 2 статьи 28.4 КоАП РФ должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 настоящего Кодекса.

В силу положений части 2 статьи 28.2 КоАП РФ в постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего постановление, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Из анализа положений статьи 28.2 КоАП РФ усматривается, что в протоколе об административном правонарушении должны получить отражение сведения о месте и времени совершения правонарушения, описание конкретного выявленного факта нарушения со ссылками на нормы права, положения которых не были соблюдены. В нем, также, подробно должно быть описано событие административного правонарушения.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в акте от 18 апреля 2013 года, в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении от 30 мая 2013 года описано событие административного правонарушения ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ, а так же сведения о времени совершения правонарушения.

Соответственно вывод суда первой инстанции о том, что административным органом не зафиксированы в установленном законом порядке событие и фактические обстоятельства правонарушения, не соответствует материалам настоящего дела.

Вместе с тем, апелляционный суд критически относится к фотоматериалам, представленным административным органом (т. 1, л.д. 85-86). В акте от 18 апреля 2013 года не отражены сведения о том, что в процессе проверки велась фотосъемка.

Судом первой инстанции обоснованно указано, что из представленных в материалы дела фотографий невозможно установить их относимость к рассматриваемому делу, где, кем и когда они были сделаны, что подтверждает вывод суда о их недопустимости в качестве доказательства по делу.

Так же суд апелляционной инстанции считает верным вывод суда первой инстанции о процессуальных нарушениях допущенных административным органом при привлечении предприятия к ответственности.

Пунктом 24 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Суд первой инстанции счел порядок привлечения лица к административной ответственности не соблюденным по тем основания, что законный представитель юридического лица не был уведомлен о рассмотрении дела об административном правонарушении, а так же о месте и времени вынесения постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 30 мая 2013 года.

Тексты постановлений по делу об административном правонарушении от 30 мая 2013 года и от 07 июня 2013 года не содержат сведений о том, что при их составлении принимал участие законный представитель МУП "Городские дороги плюс" либо иное лицо, действующее на основании доверенности, выданной в установленном законом порядке.

Иванов О.Г., присутствовавший как при вынесении постановления о возбуждении административного дела, так и при рассмотрении дела об административном правонарушении и принятии постановления, и действующий на основании общей доверенности от 07 августа 2012 года не является законным представителем МУП "Городские дороги плюс". Административный орган не представил доказательств, подтверждающих полномочия Иванова О.Г., а имеющиеся документы, не подтверждают того обстоятельства, что Иванов О.Г. наделен полномочиями представлять интересы предприятия.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 71 от 10.11.2011 внесены изменения, в том числе, в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 2 от 27.01.2003, в пункт 17 которого добавлен абзац третий - при этом следует учитывать, что права, принадлежащие физическим лицам и законным представителям юридических лиц на основании статьи 28.2 КоАП РФ, могут осуществляться ими как лично, так и через защитника или иное лицо, действующее на основании доверенности (в том числе общего характера, содержащей полномочия на участие в административных делах), выданной этим физическим лицом или законным представителем юридического лица.

Из текста указанной доверенности усматриваются общие полномочия по представлению интересов юридического лица - МУП "Городские дороги плюс". Данная доверенность выдана не в связи с представлением интересов привлекаемого лица по конкретному административному делу, поэтому названная доверенность не может служить доказательством надлежащего извещения законного представителя о месте, дате и времени вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении от 30 мая 2013 года по статьие 12.34 КоАП РФ.

Представитель МУП "Городские дороги плюс" Иванов О.Г. мог бы представлять интересы, защищать права предприятия при вынесении постановления о возбуждении производства об административном правонарушении от 30 мая 2013 года на основании указанной доверенности только в случае, если бы административный орган на 30 мая 2013 года располагал сведениями о надлежащем извещении законного представителя юридического лица о месте, дате и времени совершения указанного процессуального действия. Однако данные доказательства суду не представлены.

Наличие общей доверенности по представлению интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле, доказательством надлежащего извещения не является, однако не свидетельствует об отсутствии у указанного представителя полномочий, в том числе на дачу от имени указанного лица объяснений по факту вменяемого правонарушения.

Поэтому присутствие 30 мая 2013 года при вынесении постановления о возбуждении производства об административном правонарушении представителя предприятия Иванова О.Г., действовавшего по общей доверенности от 07 августа 2012 года, в смысле абзаца 5 пункта 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 не является доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о месте и времени вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении. Об извещении законного представителя юридического лица может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Однако, такая доверенность в материалах дела отсутствует.

В соответствии с частью 3 статьи 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

При таких обстоятельствах, лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях гарантий защиты его интересов.

Установленный законом порядок привлечения лица к административной ответственности является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание.

Несоблюдение указанного порядка свидетельствует о том, что юридическое лицо привлечено к административной ответственности незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Перечисленные выше процессуальные нарушения являются существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Возможность устранения этих недостатков отсутствует.

Указанное обстоятельство свидетельствует о нарушении заинтересованным лицом процессуальных прав заявителя, предоставленных ему частью 1 и 2 статьи 25.1, статьей 28.2 КоАП РФ, включая право на ознакомление с материалами дела об административном правонарушении, дачу объяснений, представление доказательств, заявление ходатайств, а также право пользоваться юридической помощью, что в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ является основанием для отмены оспоренного постановления.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для переоценки в данной части выводов суда первой инстанции.

Довод апелляционной жалобы о неподведомственности настоящего спора арбитражному суду является несостоятельным и противоречащим сложившейся арбитражной судебной практике.

Апелляционная жалоба не содержит ссылки на то, каким доводам суд первой инстанции не дал оценки либо дал неправильную оценку в целях установления в действиях общества состава вмененного правонарушения. Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, направлены на их переоценку и по существу основаны на неправильном толковании норм права.

Нормы материального права при принятии обжалуемого судебного акта применены судом правильно. Суд первой инстанции при принятии решения не допущено нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебного акта. Оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Апелляционная жалоба Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Саратову удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Саратовской области от "12" сентября 2013 года по делу N А57-9399/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Саратову без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, только по основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 288 АПК РФ.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова Н.В. Луговской