Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 13 ноября 2013 г. N 08АП-6280/13

город Омск

13 ноября 2013 г.

Дело N А75-413/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 06 ноября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 ноября 2013 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

судей Кливера Е.П., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Михайловой Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-6280/2013) Администрации городское поселение Малиновский на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 02.04.2013 по делу N А75-413/2013 (судья Фёдоров А.Е.), принятое по заявлению Администрации городское поселение Малиновский

к отделу надзорной деятельности по городам Югорск, Советский и Советскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре

об отмене постановления о привлечении к административной ответственности от 17.12.2012 N 512,

судебное разбирательство проведено в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

установил:

Администрация городское поселение Малиновский (далее по тексту - Администрация, муниципальное образование, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к отделу надзорной деятельности по городам Югорск, Советский и Советскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее по тексту - Отдел, административный орган, заинтересованное лицо) об отмене постановления о привлечении к административной ответственности от 17.12.2012 N 512.

Решением по делу арбитражный суд отказал в удовлетворении заявленных Администрацией требований в полном объеме.

При этом суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях заявителя состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и соблюдении административным органом процедуры привлечения Администрации к административной ответственности. Доводы заявителя о том, что муниципальное образование не является субъектом административного правонарушения и может быть привлечено к ответственности за нарушение требований пожарной безопасности только судом, были также отклонены.

Не согласившись с принятым решением, Администрация обратилась в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит принятое решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объёме, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на ошибочность выводов суда первой инстанции об установлении вины Администрации в совершении вменяемого административного правонарушения (без учёта факта отсутствия выделения денежных средств на строительство водоёмов); о надлежащем субъекте административного правонарушения; об уполномоченном лице, составившем протокол об административном правонарушении.

В представленном до начала судебного заседания отзыве административный орган просит оставить обжалуемое решение арбитражного суда без изменения как законное и обоснованное, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.

К апелляционной жалобе Администрации приложен ряд дополнительных доказательств.

К отзыву на апелляционную жалобу также приложены дополнительные доказательства: фотографии построенных пожарных водоёмов.

Возможность предоставления в суд апелляционной инстанции дополнительных доказательств ограничена нормами статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, независящим от него, и суд признает эти причины уважительными (часть 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В ходе рассмотрения настоящего спора в порядке апелляционного производства Администрация и административный орган не указали причин невозможности представления суду первой инстанции вышеперечисленных документов и не заявили ходатайств об их приобщении к материалам настоящего дела. Суд апелляционной инстанции также считает, что подателем апелляционной жалобы и административным органом не подтверждено того обстоятельства, что у них отсутствовала возможность представления суду первой инстанции указанных выше документов.

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции не принимает вышеперечисленные доказательства, приложенные к апелляционной жалобе Администрации, и дополнительные документы, приложенные к отзыву административного органа, в связи с несоблюдением указанными лицами части 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Приложенные к апелляционной жалобе доказательства подлежат возвращению заявителю, приложенные к отзыву дополнительные документы подлежат возвращению заинтересованному лицу.

Поступившая от Отдела во исполнение определения суда апелляционной инстанции от 25.09.2013 копия протокола об административном правонарушении N 629 от 11.12.2012 приобщена к материалам дела.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещённые о времени и месте судебного заседания, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, ходатайства об отложении слушания по делу не заявили, в связи с чем суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей указанных лиц по имеющимся в деле доказательствам.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на неё, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

На основании распоряжения от 19.11.2012 N 331 с целью контроля за выполнением предписаний по устранению нарушений требований пожарной безопасности от 22.05.2012 N 175/1/1 в период с 03.12.2012 по 11.12.2012 в отношении Администрации проведена внеплановая выездная проверка по соблюдению обязательных требований по обеспечению пожарной безопасности.

В ходе проверки административным органом выявлено нарушение Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "О пожарной безопасности", в частности, установлено, что на территории городского поселения Малиновский Советского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в нарушение пункта 1 статьи 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "О пожарной безопасности" отсутствует наружное противопожарное водоснабжение по ул. Центральная, ул. Калинина, ул. Пионерская, ул. Береговая, ул. Набережная, ул. Парковая, ул. Железнодорожная.

Нарушение отражено в акте проверки от 11.12.2012 N 331 (л.д. 27-28).

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении в отношении Администрации административным органом вынесено постановление от 17.12.2012 N 512, которым заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде административного штрафа в сумме 151 000 руб. (л.д. 8-10, 40-42).

Считая постановление по делу об административном правонарушении незаконным, а поэтому подлежащим отмене Администрация, обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

02.04.2013 Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принято обжалуемое Администрацией в апелляционном порядке решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 названной статьи).

Частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего Кодекса и частями 3 - 8 настоящей статьи, в виде предупреждения или наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Суд апелляционной инстанции считает, что в бездействии Администрации имеется состав административного правонарушения по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, исходя из следующего.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" вопросы обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов и городского округа являются вопросами местного значения (пункт 9 части 1 статьи 14, пункт 10 части 1 статьи 16 Закона).

В силу пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьёй 63 настоящего Федерального закона.

На основании статьи 3 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" система обеспечения пожарной безопасности - совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами. Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьёй 20 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" определено, что нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной безопасности.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; меры пожарной безопасности - действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной, если: 1) в полном объеме выполнены обязательные требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами о технических регламентах; 2) пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом.

Согласно Федеральному закону от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества. Первичные меры являются частью комплекса мероприятий по организации пожаротушения (статья 1).

Статьёй 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в частности, реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно - правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности; разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности; обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара.

Согласно статьям 10 и 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления. Финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования, в соответствии с настоящим Федеральным законом является расходным обязательством муниципального образования.

В соответствии со статьёй 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относится, в том числе: создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем.

Статьёй 62 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрено, что здания, сооружения и строения, а также территории организаций и населенных пунктов должны иметь источники противопожарного водоснабжения для тушения пожаров (часть 1); в качестве источников противопожарного водоснабжения могут использоваться естественные и искусственные водоемы, а также внутренний и наружный водопроводы (в том числе питьевые, хозяйственно-питьевые, хозяйственные и противопожарные) (часть 2); необходимость устройства искусственных водоемов, использования естественных водоемов и устройства противопожарного водопровода, а также их параметры определяются настоящим Федеральным законом (часть 3).

В соответствии с пунктом 1 статьи 68 указанного Закона на территориях поселений и городских округов должны быть источники наружного или внутреннего противопожарного водоснабжения. Пунктом 2 названной статьи предусмотрено, что к источникам наружного противопожарного водоснабжения относятся: 1) наружные водопроводные сети с пожарными гидрантами; 2) водные объекты, используемые для целей пожаротушения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 3 статьи 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" поселения и городские округа должны быть оборудованы противопожарным водопроводом. При этом противопожарный водопровод допускается объединять с хозяйственно - питьевым или производственным водопроводом.

С учётом содержания процитированных правовых норм суд первой инстанции обоснованно констатировал, что в соответствии с действующими нормативными требованиями в области обеспечения пожарной безопасности, на органе местного самоуправления лежит обязанность по обеспечению населенного пункта пожарным водопроводом с гидрантами, расположенными на доступном расстоянии от зданий и имеющих необходимую пропускную способность, определяемую по диаметру труб водопровода.

Административным органом в ходе проверки установлено, что в нарушение перечисленных требований, противопожарный водопровод по ряду улиц в населенном пункте отсутствует.

Указанное нарушение образует событие правонарушения, предусмотренное частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает установленным факт отсутствия на территории поселка пожарного водопровода, оборудованного в соответствии с установленными нормативными требованиями.

Доводы апелляционной жалобы данный вывод не опровергают.

Частью 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В пункте 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судом первой инстанции на основании должной оценки материалов дела установлено, что Администрацией не были приняты все зависящие от неё меры по осуществлению мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, а также не представлено обоснования наличия причин объективного характера, препятствующих соблюдению данных требований.

Довод апелляционной жалобы о принятии Администрацией всех возможных мер со ссылкой на направление письма с просьбой оказания финансовой поддержки в администрацию Советского района и запланированное в последующем строительство рассматриваемого водопровода судом апелляционной инстанции отклоняется как бездоказательный.

В любом случае, даже, если принять во внимание указанный довод подателя апелляционной жалобы, то указанное не является безусловным основанием для освобождения его от административной ответственности ввиду длительного периода, в течение которого имеет место быть рассматриваемое административное правонарушение, что опровергает утверждение подателя апелляционной жалобы о принятии им всех необходимых и достаточных мер.

Одним из доводов апелляционной жалобы является то, что Администрация в соответствии с положениями статьи 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" не является субъектом административного правонарушения.

Апелляционная коллегия с таким утверждением согласиться не может.

В соответствии со статьёй 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут:

собственники имущества;

руководители федеральных органов исполнительной власти;

руководители органов местного самоуправления;

лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций;

лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности;

должностные лица в пределах их компетенции.

Таким образом, на основании абзаца пятого части 1 статьи 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" ответственность за нарушение требований пожарной безопасности возлагается на лиц, уполномоченных владеть пользоваться и распоряжаться имуществом и совершивших административное правонарушение.

Поскольку орган местного самоуправления является лицом, обязанным обеспечить наличие и надлежащее функционирование пожарного водопровода на территории поселения в силу процитированных выше правовых норм, постольку именно Администрация, как юридическое лицо, а не её руководитель является лицом, обязанным пользоваться водопроводными сетями таким образом, чтобы они соответствовали противопожарным требованиям.

Исходя из этого, Администрация является надлежащим субъектом выявленного административного правонарушения.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о наличии в действиях Администрации состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе вины в его совершении.

Не находят своего подтверждения в материалах дела и доводы подателя апелляционной жалобы о нарушении административным органом процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, базирующиеся на утверждении о том, что орган государственного пожарного надзора не наделен полномочиями по привлечению к ответственности органов местного самоуправления или должностных лиц органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, федеральный государственный пожарный надзор, за исключением федерального государственного пожарного надзора, осуществляемого в лесах, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы (далее - органы государственного пожарного надзора), являющимися государственными инспекторами по пожарному надзору.

В силу части 1 статья 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Как следует из части 1 статьи 23.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.32, 11.16, 20.4 настоящего Кодекса.

Поскольку заявитель является юридическим лицом и обладает соответствующим статусом, постольку и протокол об административном правонарушении составлен, а оспариваемое постановление вынесено уполномоченным лицом (заместителем главного государственного инспектора г. Югорска, г. Советский и Советского района по пожарному надзору).

При составлении протокола об административном правонарушении присутствовал законный представитель Администрации, которому разъяснены права и обязанности защитника лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предусмотренные соответствующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, копия указанного документа представителю вручена, что подтверждается его подписью на указанном документе. Объяснения указанного лица относительно отсутствия необходимых финансовых средств в бюджете поселения в протоколе имеются.

Оспариваемое постановление вынесено, как уже отмечено, уполномоченным лицом административного органа в отсутствие представителя заявителя, надлежащим образом извещенного о времени и месте его вынесения и не заявившего ходатайства об отложении рассмотрения дела, в пределах давностного срока привлечения к административной ответственности.

Административное наказание назначено Отделом в пределах санкции части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в размере 151 000 руб. с учётом наличия отягчающего административную ответственность обстоятельства (за совершение однородного административного правонарушения заявитель уже подвергался административному наказанию, по которому не истёк предусмотренный статьёй 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях годичный срок со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания).

При данных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что, отказав в удовлетворении заявленных Администрацией требований в полном объёме, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение. Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. С учётом изложенного оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 02.04.2013 по делу N А75-413/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.Е. Иванова

Судьи

Е.П. Кливер О.Ю. Рыжиков