Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 ноября 2013 г. N 12АП-9307/13

г. Саратов

12 ноября 2013 г.

Дело N А12-16880/2013

Резолютивная часть постановления объявлена "05" ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен "12" ноября 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Веряскиной С.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шепелевым С.В.,

в отсутствие представителей сторон, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному контролю (Россельхознадзор) по Ростовской и Волгоградской областям и республике Калмыкия

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 09 сентября 2013 года по делу N А12-16880/2013, рассмотренному в порядке упрощенного производства (судья С.П. Романов)

по заявлению администрации Заливского сельского поселения (ИНН 3421002908, ОГРН 1053458081797)

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному контролю (Россельхознадзор) по Ростовской и Волгоградской областям и республике Калмыкия

об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.7. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Заливского сельского поселения (далее администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным постановления Волгоградского областного отдела Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Воронежской и Волгоградской области о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 09 сентября 2013 года заявленные требования удовлетворены.

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному контролю (Россельхознадзор) по Ростовской и Волгоградской областям и республике Калмыкия, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 02 октября 2013 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия представителей администрации Заливского сельского поселения, Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному контролю (Россельхознадзор) по Ростовской и Волгоградской областям и республике Калмыкия, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

В порядке ст. 163 АПК РФ в судебном заседании, открытом 29.11.2013 объявлялся перерыв до 05.11.2013 года до 09 часов 00 минут.

Исследовав материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, по итогам проведенной Россельхознадзором проверки соблюдения требований законодательства и выполнения мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель, итоги которой зафиксированы в акте N 0183 от 21.06.2013 г. и протоколе осмотра от 211.06.2013 г., административный орган вынес постановление от 26.06.2013 г. N 08/2-09-840/2013 о привлечении администрация Заливского сельского поселения к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ.

Не согласившись с выводами, изложенными в постановлении, заявитель обратился в суд с вышеизложенными требованиями.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из недоказанности административным органом вменяемого заявителю в вину административного правонарушения.

Обжалуемым решением суда постановление административного органа отменено на том основании, что суд счёл недоказанным событие правонарушения. Суд констатировал, что в отсутствие взятых проб и образцов и химического анализа невозможно установить факт качественного ухудшения почвы земельного участка сельскохозяйственного назначения ввиду его захламления. Само по себе захламление не ухудшает, по мнению суда первой инстанции, качество почвы.

Апелляционный суд с выводами суда первой инстанции не согласен, считает, что представленные административным органом доказательства подтверждают состав вменённого правонарушения, в том числе, позволяют полно и всесторонне установить объективную сторону. Отсутствие экспертного заключения, на которое сослался суд первой инстанции, не является существенными при описании события.

В соответствии с частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа.

Согласно статье 12 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Целями охраны земель являются: предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Частью 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям); ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

Пунктом 1 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

При этом пунктом 2 названной статьи предусмотрен запрет на сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву, а также размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека.

В соответствии с пунктом 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения.

Таким образом, администрация поселения, исходя из своих функций и требований закона, обязана следить за тем, чтобы на земельных участках сельскохозяйственного назначения в пределах подведомственной ей территории не находился мусор, захламление которым ведет к ухудшению качества почвы.

Как следует из материалов дела (в том числе из акта проверки от 21.06.2013 N 0183, протокола об административном правонарушении от 21.06.2013), протокола осмотра помещений, территорий и находящихся там вещей и документов от 21.06.2013, объяснений Главы Администрации Заливского сельского поселения Октябрьского муниципального района Волгоградской области от 21.06.2013, 21.06.2013 административным органом обнаружено захламление земельного участка, сельскохозяйственного назначения, расположенного в 0,5 км. на северо-запад от х. Заливский Октябрьского муниципального района Волгоградской области площадью 2,2 га.

Объяснениями главы Администрации Заливского сельского поселения Октябрьского муниципального района Волгоградской области подтверждено, что указанный земельный участок сельскохозяйственного назначения площадью 2,2 га, расположенный в 0,5 км на северо-запад от х. Заливский Заливского сельского поселения Октябрьского района Волгоградской области захламлен твердо-бытовыми отходами, а именно: ветошью, битым стеклом, кирпичами и шифером, обрывками полиэтиленовой пленки, пластмассовыми бутылками, обрезками веток деревьев и кустарников, отходами личных подсобных хозяйств и др. отходами производства и потребления. Таким образом, не выполняются требования и обязательные мероприятия по улучшению и защите земель, охране почв и предотвращению других процессов негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель. Данный участок подвергнут несанкционированному размещению отходов производства и потребления, тем самым происходит захламление земель сельскохозяйственного назначения, в результате самовольного (незаконного) перекрытия плодородной поверхности почвы из земель сельскохозяйственного назначения.

Вывод суда первой инстанции о том, что административным органом не представлены доказательства того, что спорный земельный участок имеет сельхозназначение, а также, что административным органом не представлены доказательства, подтверждающие факт наступления последствий в виде ухудшения качественного состояния земель, апелляционный суд считает необоснованными по следующим основаниям.

Согласно нормам части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Частью 3.1 статьи 70 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обстоятельства, на которые ссылается сторона в обоснование своих требований или возражений, считаются признанными другой стороной, если они ею прямо не оспорены или несогласие с такими обстоятельствами не вытекает из иных доказательств, обосновывающих представленные возражения относительно существа заявленных требований.

Из материалов дела следует, что проверяемый земельный участок, имеет сельскохозяйственное назначение, что подтверждается объяснениями Главы Администрации Заливского сельского поселения Октябрьского муниципального района Волгоградской области от 21.06.2013 (л.д. 36), актом проверки от 21.06.2013 N 0183, подписанным главой администрации без замечаний и возражений (л.д. 41), протоколом об административном правонарушении от 21.06.2013, подписанным главой администрации без замечаний и возражений (л.д.38),.

Доказательств перевода указанного земельного участка в другую категорию земель в материалы дела не представлено.

В соответствии со статьей 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Перевод земель сельскохозяйственного назначения из указанной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 4 пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Порядок перевода земель из одной категории в другую закреплен в Федеральном законе от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Из статьи 7 указанного закона следует, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается только в исключительных случаях, с соблюдением установленного порядка и принятием соответствующего акта уполномоченным органом.

Доказательств перевода указанного земельного участка в другую категорию земель заявителем в материалы дела не представлено.

Как не представлено доказательств, свидетельствующих о правомерности размещения отходов на проверяемом земельном участке и наличия у участка статуса полигона для размещения ТБО.

Таким образом, проверяемый земельный участок используется под несанкционированное размещение отходов производства и потребления, тем самым происходит захламление земель сельскохозяйственного назначения, в результате самовольного (незаконного) перекрытия плодородной поверхности почвы из земель сельскохозяйственного назначения. Данные действия являются нарушением: п. 2, п. 5 ст. 13, ст. 42 и п. 1 ст. 78 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 8 Федерального закона от 16.07.1998 N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", п. 6 "Основных положений о рекультивации земель, снятии сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", утвержденных 22.12.1995 приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ N 525, п. 1 ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Материалами дела подтверждается, что администрацией на земельном участке сельскохозяйственного назначения, находящегося в ее ведении, допущено захламление в результате размещения на плодородном слое почвы твердых бытовых отходов.

Понятие "захламление земель" раскрыто в приложении N 1 к Инструкции по организации и осуществлению госземконтроля органами Минприроды России, утвержденной приказом Минприроды Российской Федерации от 25 мая 1994 года N 160, под которым понимается размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолом, стеклобой, строительный мусор, древесные остатки и др.).

Апелляционный суд считает факт совершения правонарушения и вину заявителя в невыполнении установленных требований и обязательных мероприятий по охране почвы от негативного воздействия, ухудшающих её качественное состояние доказанными. Администрация не приняла всех зависящих от неё мер по соблюдению требований и условий законодательства в области охраны окружающей среды.

Длительное размещение мусора в виде отходов производства и потребления, препятствовало проведению на участке обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и по предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, которые ухудшают качественное состояние земель, что привело к снижению плодородия почвы, вызванному негативным воздействием на него продуктов производства и жизнедеятельности.

Суд апелляционной инстанции считает неправомерным вывод суда первой инстанции об отсутствии вины заявителя в совершенном административном правонарушении. Организация сбора и вывоза бытовых отходов мусора должна обеспечиваться администрацией поселения на всей территории Заливского сельского поселения Октябрьского муниципального района Волгоградской области, в которую входит спорный участок сельскохозяйственного назначения. Данная обязанность возложена на администрацию поселения нормами законодательства об охране окружающей среды и не зависит от вещных прав на захламленный участок. Таким образом, на администрации лежит обязанность по выполнению обязательных мероприятий по защите земель и предотвращению негативного на них воздействия.

Администрация поселения не приняла всех зависящих от нее мер по соблюдению требований и условий законодательства в области охраны окружающей среды на подведомственной ей территории.

Суд апелляционной инстанции считает необоснованным вывод суда первой инстанции о недоказанности административным органом состава вмененного административного правонарушения, предусмотренного ч.2 ст.8.7 КоАП РФ, в связи с не проведением экспертизы качественного состояния земли под свалкой отходов.

Пунктом 2 ст.13 ЗК РФ определено, что оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований. Таким образом, оценка качественного состояния земель и оценка качественного состояния почв отличается друг от друга.

Согласно Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2010 г. N 1292-р, оценка качественного и количественного состояния земель сельскохозяйственного назначения при проведении государственного мониторинга сельскохозяйственных земель проводится посредством оперативных, периодичных и базовых (исходных) наблюдений (аэрокосмическая съемка, наземные, гидрометеорологические, статистические наблюдения). Таким образом, качественная оценка состояния земель может быть произведена при визуальном осмотре земельных участков.

Наличие мусора на земельном участке сельскохозяйственного назначения на момент проведения проверки уже достаточно для вывода о событии данного правонарушения и свидетельствует о непринятии соответствующих мер ответственными за это лицами. Проведение экспертизы для этого не требуется.

Таким образом, апелляционная инстанция считает, что постановление о привлечении к ответственности отменено необоснованно. В действиях привлечённого лица присутствует состав правонарушения. Административный орган имеет полномочия на привлечение заявителя к административный ответственности, процедура привлечения им соблюдена.

Процедура привлечения заявителя к административной ответственности проверена судом апелляционной инстанции, административным органом нарушений не допущено.

Полномочия административного органа на привлечение заявителя к ответственности апелляционной коллегией проверены. В соответствии с положениями статьи 23.23. КоАП РФ органы, осуществляющие государственный контроль соблюдения требований в области ветеринарии, государственного земельного надзора, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 8.7. КоАП РФ. Иных порядков привлечения данного субъекта к ответственности кроме установленного КоАП РФ не предусмотрено российским законодательством, иммунитетом данный субъект не наделён.

Согласно части 3 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия соответствует закону, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьями 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 09 сентября 2013 года по делу N А12-16880/2013, рассмотренному в порядке упрощенного производства, отменить, в удовлетворении требований администрации Заливского сельского поселения Октябрьского муниципального района Волгоградской области отказать.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

С.Г. Веряскина