Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 ноября 2013 г. N 13АП-20610/13

г. Санкт-Петербург

15 ноября 2013 г.

Дело N А56-39112/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 11 ноября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 ноября 2013 года.

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Борисова Г.В.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: Сироткина Д.А. по доверенности от 17.10.2012;

от заинтересованного лица: не явились-извещены ( уведомление N 15972,15971);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-20610/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.09.2013 по делу N А56-39112/2013 (судья Рогова Ю.В.), принятое в порядке упрощенного производства

установил:

ОАО "Российские железные дороги" (107174, Москва, ул.Новая Басманная, д.2, далее- ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр.Римского-Корсакова, д.39, далее- Управление Ространснадзора, административный орган) от 17.06.2013 N 07-53-04/17 о привлечении общества к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований ОАО "РЖД" отказано, в связи с правомерным привлечением общества к административной ответственности за невыполнение пункта 1 предписания от 18.01.2013 N 07-44-04/17 об отсутствии разработки и утверждения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Ространснадзора направило апелляционную жалобу, в которой просило отменить решение суда в части отсутствия состава правонарушения за неисполнение обществом требований пункта 2 предписания от 18.01.2013 N 07-44-04/17 о необходимости проведения специальной профессиональной подготовки, повышения квалификации сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности железнодорожной станции Никель-Мурманский и признать оспариваемое постановление законным и обоснованным в полном объеме.

Управление Ространснадзора, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей в судебное заседание не направило.

Представитель ОАО "РЖД" в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил отказать административному органу в удовлетворении апелляционной жалобы, свою позицию изложил в отзыве.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Выслушав представителя общества, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу административного органа обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Как видно из материалов дела, в период с 06.05.2013 по 27.05.2013 УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора на основании распоряжения N 418-р от 26.04.2013 проведена внеплановая проверка ОАО "РЖД" по вопросу исполнения предписания от 18.01.2013 N 07-44-04/17, согласно которому общество должно:

1)обеспечить в срок до 18.04.2013 проведение оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры железнодорожной станции Никель-Мурманский Мурманского центра организации работы железнодорожных станций Октябрьской дирекции управления движением - филиала ОАО "РЖД" и утвердить в установленном порядке результаты оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры железнодорожной станции Никель-Мурманский.

2) осуществить в срок до 18.04.2013 специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности железнодорожной станции Никель-Мурманский в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

По факту неисполнения обществом предписания от 18.01.2013 N 07-44-04/17 УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора и нарушения статей 4, 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", подпункта 5.7, 5.12 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее-Требования обеспечению транспортной безопасности ) составлен акт проверки от 27.05.2013 N 07-46-04/337.

30.05.2013 по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, Отделом надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора составлен протокол об административном правонарушении 07-45-04/206.

Постановлением Отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 17.06.2013 N 07-53-04/257 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях в виде наложения административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд о признании его незаконным в связи с исполнением своей обязанности по проведению оценки уязвимости субъекта транспортной инфраструктуры, посредством заключения соответствующего договора со специализированной организацией и отсутствием вины ОАО "РЖД" в неисполнении пункта 2 предписания, поскольку на законодательном уровне не утверждены программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации сотрудников сил обеспечения.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований общества, посчитал неподлежащим исполнению пункт 2 оспариваемого предписания. Апелляционный суд не согласен с данным выводом суда по следующим основаниям.

Согласно ч.1 ст.198 АПК РФ правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления обладают граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Предписание-это мера реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа должны быть законодательно обоснованы. В предписании должно быть указано, какое положение закона нарушено, в чем заключается нарушение. Предписание об устранении нарушений требований действующего законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что оспариваемое предписание от 18.01.2013 N 07-44-04/17 выданы по итогам проверки железнодорожного вокзала Никель-Мурманский, проведённой УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора в порядке, установленном Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В ходе проверки должностное лицо органа государственного надзора пришло к выводу, что ОАО "РЖД" не исполнило подпункты 5.7 и 5.12 Требований по обеспечению транспортной безопасности, согласно которым субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и утвердить в установленном порядке результаты оценки уязвимости ОТИ в течение трёх месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ, а также осуществить специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности ж/д станции Никель-Мурманский в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации. Указанные Требования утверждены на основании статьи 5 Закона N 16-ФЗ.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (пункт 1).

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87.

Согласно пункту 4 данного Порядка оценка уязвимости проводится организациями, определенными частью 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ, с учетом перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и с применением модели нарушителя (в ред. Приказа Минтранса РФ от 26.07.2011 N 199). При этом срок проведения оценки уязвимости не должен превышать одного месяца ( пункт 5).

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями Федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Пунктом 6 Порядка регламентировано, что результаты проведенной оценки уязвимости оформляются указанными в пункте 4 настоящего Порядка организациями в виде текстового документа с графическими план-схемами в трех экземплярах (первый и второй экземпляр на бумажном носителе, третий - на магнитном) и направляется в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

Во исполнение вышеуказанных требований специализированные организации, аккредитованные Федеральным агентством железнодорожного транспорта, должны проводить оценку уязвимости ОТИ и ТС на основе публичного договора по тарифам, установленным ФСТ России в Письме от 15.12.2010 N ДС-101-9/7 "Об определении стоимости договора на услугу по оценке уязвимости объектов транспортного комплекса".

Таким образом, согласно указанным положениям как таковая оценка уязвимости ОТИ и ТС должна производиться аккредитованными специализированными организациями на основании соответствующего договора, заключенного с субъектом транспортной инфраструктуры, а результаты такой оценки направлены специализированной организацией в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в ее утверждении.

В силу пункта 5.7 Требований по обеспечению транспортной безопасности субъект транспортной безопасности обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и ТС.

Материалами дела подтверждается, что железнодорожная станция Никель-Мурманский 15.02.2012 внесена в Реестр категорированных объектов с присвоением 3 категории (реестровый N ЖСТ 113405 от 15.02.2012) о присвоении ОТИ железнодорожной станции Никель-Мурманский реестрового номера и категории общество было уведомлено 21.02.2012. 03.06.2011 общество заключило договор N 78 о проведении оценки уязвимости 15 объектов транспортной инфраструктуры, в том числе железнодорожной станции Никель-Мурманский, со специализированной организацией - Обществом с ограниченной ответственностью "Городское учреждение судебной экспертизы". В апелляционной инстанции обязанность по проведению уязвимости сторонами не обжалуется.

В отношении пункта 2 предписания от 18.01.2013 N 07-44-04/17 о необходимости проведения специальной профессиональной подготовки, повышения квалификации сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности железнодорожной станции Никель-Мурманский, апелляционный суд отмечает следующее.

Пунктом 5.12 Требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Подпунктом 5.6.9 Требований по обеспечению транспортной безопасности определено, что силы обеспечения транспортной безопасности включают лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, и персонал, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также подразделения транспортной безопасности.

Приказом ОАО "РЖД" от 12.12.2011 г. N 183 утверждено Положение об организации обеспечения транспортной безопасности в ОАО "РЖД" (далее - Положение).

Руководство организацией обеспечения транспортной безопасности в ОАО "РЖД" определено частью II названного Положения.

В соответствии с п.13 ч.II Положения непосредственная реализация мер, направленных на обеспечение защищенности объектов железнодорожного транспорта, противодействие соответствующим угрозам совершения актов незаконного вмешательства, осуществляется руководителем подразделения филиала, другого структурного подразделения ОАО "РЖД", на которого в установленном порядке возложено управление производственной (технологической) деятельностью объекта железнодорожного транспорта в соответствии с его предназначением (далее - руководитель объекта железнодорожного транспорта).

Объектом железнодорожного транспорта в данном случае является железнодорожная станция Никель-Мурманский.

Во исполнение приказа президента ОАО "РЖД" от 12.12.2011 N 183 "Об утверждении Положения об организации обеспечения транспортной безопасности в ОАО "РЖД" приказом начальника Мурманского центра организации работы железнодорожных станций от 20.03.2012 N 78/пр установлено, что на категорированных станциях ответственность за выполнение обязательств по транспортной безопасности возложена на начальников станций, а в их отсутствие на лицо, исполняющее обязанности.

Категорирование объекта транспортной инфраструктуры железнодорожной станции Никель-Мурманский проведено (внесение в Реестр 15.02.2012, с присвоением третьей категории (реестровый номер ЖСТ 113405).

На основании вышеизложенного, начальник железнодорожной станции Никель-Мурманский либо лицо его замещающее непосредственно относятся к сотрудникам сил обеспечения транспортной безопасности и должны пройти специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку.

Министерством транспорта РФ и Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор) во исполнение закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Указа Президента РФ от 31.03.2010 N 403 "О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте" и Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте (утверждена Распоряжением Правительства РФ 30.07.2010 г. N1285-р) созданы Центры транспортной безопасности, предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций на транспорте на базе подведомственных агентству ВУЗов.

Согласно разделу VI Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, задачами создания системы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте, являются:

-разработка методики и программ профессиональной подготовки и обучения, определение требований, порядка, способов и методов аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

-создание сети учебных центров профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

-обучение, подготовка и аттестация специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

-обучение должностных лиц и специалистов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте.

Программа реализуется в рамках приоритетного направления деятельности Правительства Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности.

Абзац 2 пункта 42 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 610, закрепляет за образовательным учреждением повышения квалификации полномочия по разработке, утверждению и реализации дополнительных образовательных программ самостоятельно с учетом потребностей заказчика.

В созданных Центрах на основании существующего законодательства разработаны, утверждены и реализовываются программы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на железнодорожном транспорте и метрополитене.

Кроме того, на официальном сайте Росжелдора (http://www.roszeldor.ru/trans_save /Inst_UTB) в разделе "Транспортная безопасность" опубликован Перечень подведомственных Росжелдору вузов, на базе которых открыты учебные центры транспортной безопасности. В указанном перечне опубликованы названия федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений, номер лицензии на право ведения образовательной деятельности в области обеспечения транспортной безопасности и название учебных программ.

По заказу Правительства РФ в образовательных учреждениях на базе транспортных ВУЗов совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти были разработаны и утверждены учебные программы профессиональной подготовки на основании существующего законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения безопасности в государстве и в сфере транспорта. Право образовательных учреждений на самостоятельное утверждение соответствующих программ непосредственно закреплено законодательством РФ. Ни приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43. ни иными нормативными актами не предусмотрено, что программы утверждаются компетентным органом государственной власти, уполномоченным в области обеспечения транспортной безопасности.

Апелляционный суд отмечает, что ссылка суда первой инстанции на письмо Минтранса России от 27.09.2012 N АЦ-25/11124, неправомерна, поскольку данное письмо не определяет перечень учебных заведений, программы и документы, регламентирующие специальную профессиональную подготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, а также порядок и тематику обучения. В письме содержатся разъяснения положений действующего законодательства Российской Федерации, которыми необходимо руководствоваться при подготовке специалистов и должностных лиц, принимающих участие в обеспечении транспортной безопасности.

Таким образом, в настоящее время утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности.

Письмом от 27.05.2013 N ДДС-24/138 в ответ на запрос Управления, ОАО "РЖД" признает указанные в предписании от 18.01.2013 N 07-44-04/17 нарушения и поясняет, что в настоящее время между ОАО "РЖД" и одним из подведомственных агентству вузов заключен договор на обучение специалистов.

Частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Факт неисполнения обществом предписания установлен административным органом и по существу обществом не опровергнут, утверждение Управления Ространснадзора о наличии вины общества в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях- обосновано.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает, что суд первой инстанции принял законное решение, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05 сентября 2013 года по делу А56-39122/2013, принятое в порядке упрощенного производства, оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на мотивировочную часть решения от 05 сентября 2013 года по делу А56-39122/2013- удовлетворить.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Судья

Г.В. Борисова