Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 ноября 2013 г. N 12АП-4762/13

г. Саратов

15 ноября 2013 г.

Дело N А12-170/2013

Резолютивная часть постановления объявлена "13" ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен "15" ноября 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Цуцковой М.Г.,

судей Комнатной Ю.А., Смирникова А.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тюкиной А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Волгограду (ул. Иркутская, д. 20, 400074, ОГРН 1023403853791, ИНН 3434000680)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 апреля 2013 года по делу N А12-170/2013, судья Наумова М.Ю.,

по заявлению Администрации Волгограда (400131, г. Волгоград, ул. Володарского, 5, ОГРН 1023403433822, ИНН 3444059139),

к Отделению государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Волгограду (ул. Ардатовская, д. 36, г. Волгоград, 400120)

заинтересованные лица: Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Волгограду (ул. Иркутская, д. 20, 400074, ОГРН 1023403853791, ИНН 3434000680), муниципальное учреждение коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания (ул. Ковровская, д. 24, г. Волгоград, 400074, ОГРН 1033400473897, ИНН 3444070252); муниципальное унитарное предприятие дорожно-строительных и эксплуатационных работ Советского района г. Волгограда (ул. Криворожская, д. 2Г, г. Волгоград, 400011, ОГРН 1023404243565, ИНН 3446800264)

об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,

при участии в судебном заседании представителей: отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Волгограду - Иванов В.В., представитель по доверенности N 30/7-3730 от 02.10.2013 (удостоверение);

без участия в судебном заседании представителей: Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Волгограду (отчет о публикации судебных актов 22.10.2013 приобщен к материалам дела), Администрации Волгограда, муниципального учреждения коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания, муниципального унитарного предприятия дорожно-строительных и эксплуатационных работ Советского района г. Волгограда (почтовые уведомления N 99050, N 99054, N 99055 приобщены к материалам дела),

УСТАНОВИЛ:

Администрация Волгограда обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, в котором просит признать незаконным и отменить постановление Отделения государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Волгограду от 26.12.2012 N 34АА 070330 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 25 апреля 2013 года по делу N А12-170/2013 требования администрации Волгограда удовлетворены.

Признано незаконным и отменено постановление Отделения государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Волгограду от 26.12.2012 N 34АА 070330 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Управление МВД России по г. Волгограду не согласившись с принятым решением, обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Письменного отзыва в порядке статьи 262 АПК РФ на апелляционную жалобу не представлено.

В судебном заседании представитель отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Волгограду поддержал позицию по делу.

Апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Волгограду, Администрации Волгограда, муниципального учреждения коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания, муниципального унитарного предприятия дорожно-строительных и эксплуатационных работ Советского района г. Волгограда надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания (п.1 ст. 123, п.3 ст.156 АПК РФ).

Законность и обоснованность принятого решения проверена арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении апелляционной жалобы установлены следующие обстоятельства.

18.12.2012 в ходе повседневного надзора за состоянием и содержанием улично - дорожной сети города Волгограда сотрудниками Отделения государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Волгограду выявлено, что на ул. 64-1 Армии, ул. Колосовая, ул. Лимонная, ул. Рославльская, ул. Песчаная, ул. Лазоревая, ул. Химзаводская, ул. Шумилова, ул. Писемского, ул. Кирова, ул. Красных командиров, ул. Лавровая, ул. Абганеровская, ул. Гранатовая, ул. З.Маресевой установлены нарушения: пункта 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090; пунктов 3.1.1, 3.1.2., 4.2.1., 4.2.2, 4.2.3 "ГОСТ Р 50597-93. Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного Постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93), пункта 6.2.2 "ГОСТ Р 52289-2004. Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств", утвержденного Приказом Ростехрегулирования от 15.12.2004 N 120-ст (далее - ГОСТ Р 52289-2004).

Нарушения зафиксированы в акте от 18.12.2013.

В отношении администрации Волгограда составлен протокол от 20.12.2012 N 34АА173128 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 12.34 КоАП РФ.

Постановлением от 26.12.2012 N 34АА 070330 администрация Волгограда привлечена к административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 КоАП РФ, назначенное наказание - административный штраф в размере 20 000 рублей.

В протоколе от 20.12.2012 N 34АА173128 и постановлении от 26.12.2012 N 34АА 070330 административный орган указывает, что на проезжей части вышеперечисленных улиц имеются многочисленные повреждения дорожного покрытия, размеры которых превышают предельно допустимые, предусмотренные ГОСТ Р 50597-93; дорожная разметка при отсутствии снега на дорожном покрытии не различима (затерта, отсутствует); износ разметки по площади превышает 50%; не приняты меры по обеспечению безопасного движения транспортных средств; технические средства организации дорожного движения, информирующие водителей об опасности, отсутствуют.

Администрация оспорила законность привлечения к административной ответственности в арбитражный суд.

Удовлетворяя требования заявителя, арбитражный суд Волгоградской области пришел к выводу о том, что административным органом не представлены достаточные доказательства в подтверждение состава вмененного правонарушения в действиях администрации Волгограда. Фактические обстоятельства дела об административном правонарушении не зафиксированы в установленном КоАП РФ порядке.

В процессуальных документах не конкретизировано, какие именно нарушения и в каком месте выявлены. Административный орган ограничился лишь констатацией выявленных нарушений, указав общий список улиц, которые были обследованы, без установления надлежащего субъекта административного правонарушения и без исследования виновности юридического лица в его совершении.

Заслушав представителя отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Волгограду, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно статье 12.34 КоАП РФ несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения, влечет административную ответственность в виде наложения административного штрафа на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения) предусмотрено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.

В силу пункта 4 статьи 6 Закона о безопасности дорожного движения органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности на основании пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления) отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно (часть 3 статьи 17 Закона N 131-ФЗ).

Пункт 6 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах) также относит к числу полномочий органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона об автомобильных дорогах осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

В рассматриваемом случае орган местного самоуправления в пределах своей компетенции организовал осуществление дорожной деятельности.

В соответствии с пунктами 1.1, 2.2 Положения о департаменте городского хозяйства администрации Волгограда, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 04.02.2009 г. N 15/446 Департамент является отраслевым структурным подразделением администрации Волгограда и осуществляет от лица администрации Волгограда полномочия в части решения вопросов местного значения, в том числе, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, а также иных полномочий в области использования автомобильных дорог в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах муниципального образования город-герой Волгоград; повышает качество улично-дорожной сети Волгограда путем внедрения новых технологий, высокопроизводительной техники, энергосберегающих программ, обеспечивающих снижение затрат на предоставляемые услуги и выполняемые виды работ; осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования город-герой Волгоград в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанные функции, а также функция по формированию муниципального заказа по текущему и капитальному ремонту объектов, дорожного хозяйства возложены на департамент городского хозяйства администрации Волгограда и в силу требований пунктов 3.1, 3.1.1, 3.14 - 3.18, 3.1.13, 7.2.1 Положения о ДГХ.

В силу п. п. 1.5, 4.5 названного Положения департамент наделяется в установленном порядке муниципальным имуществом, финансируется за счет средств бюджета Волгограда. Финансирование департамента и использование им выделенных финансовых средств осуществляется в соответствии со сметой расходов в пределах ассигнований, утвержденных департаменту городского хозяйства в бюджете Волгограда.

Согласно договору хранения от 01.01.2010 N 42 департамент муниципального имущества администрации Волгограда передал на хранение муниципальному учреждению "Коммунально-дорожное строительство, ремонт и содержание" (далее - МУ "Комдорстрой") имущество муниципальной имущественной казны (автомобильные дороги местного значения).

Условиями договора хранения предусмотрена обязанность хранителя соблюдать технические, санитарные, пожарные и иные нормы и требования государственных надзорных органов для обеспечения сохранности переданного имущества, использовать имущество для своих собственных нужд на период действия договора в соответствии с видами деятельности определенными Уставом муниципального учреждения.

В соответствии с Уставом МУ "Комдорстрой" основной целью деятельности учреждения является дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также в области использования автомобильных дорог; для достижения указанной цели учреждение выполняет функции заказчика-застройщика по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, в том числе за счет средств получателя бюджетных средств на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и содержание автомобильных дорог и искусственных сооружений, финансируемых из бюджетов всех уровней; за счет целевых пожертвований организаций, учреждений и граждан.

В соответствии с Распоряжением Департамента от 01.09.2010 г.N 232-р, муниципальное учреждение "Коммунально-дорожное строительство, ремонт и содержание" определено заказчиком-застройщиком от имени муниципального образования с правом заключения муниципального контрактов на выполнение работ по содержанию улично-дорожной сети, контроль за деятельностью которого, в том числе, в части сроков и качества работ, возложен на Департамент.

Следовательно, Администрация не является юридическим лицом, на которое непосредственно возложена обязанность по содержанию и ремонту автомобильных дорог. Поэтому в рассматриваемом случае при не установлении ненадлежащего осуществления Администрацией полномочий по решению вопросов местного значения в области дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, а также иных полномочий в области использования автомобильных дорог, не может являться субъектом вменяемого правонарушения.

Помимо этого, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что фактические обстоятельства дела об административном правонарушении административным органом не зафиксированы в установленном КоАП РФ порядке.

Согласно статье 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Статья 27.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает, что осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю используемых для осуществления предпринимательской деятельности помещении, территорий и находящихся там вещей и документов производится должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.

Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых.

В протоколе об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов делается запись о применении фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств.

Протокол осмотра административным органом не составлялся.

В рассматриваемом случае вместо протокола осмотра административным органом составлен акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения по ул. 64-1 Армии, ул. Колосовая, ул. Лимонная, ул. Рославльская, ул. Песчаная, ул. Лазоревая, ул. Химзаводская, ул. Шумилова, ул. Писемского, ул. Кирова, ул. Красных командиров, ул. Лавровая, ул. Абганеровская, ул. Гранатовая, ул. З.Маресевой.

Из материалов дела следует, что указанный акт составлялся без участия представителя администрации.

Кроме того, отсутствуют доказательства того, что администрация была извещена о времени проведения осмотра и не явилась на осмотр без уважительных причин.

Судебная коллегия считает, что из указанного акта невозможно определить, каким образом произведена проверка, как производилось измерение повреждения дорожного покрытия и износа дорожной разметки.

В протоколе от 20.12.2012 N 34АА173128 и постановлении от 26.12.2012 N 34АА 070330 административный орган указывает, что на проезжей части улиц 64-1 Армии, ул. Колосовая, ул. Лимонная, ул. Рославльская, ул. Песчаная, ул. Лазоревая, ул. Химзаводская, ул. Шумилова, ул. Писемского, ул. Кирова, ул. Красных командиров, ул. Лавровая, ул. Абганеровская, ул. Гранатовая, ул. З.Маресевой имеются многочисленные повреждения дорожного покрытия, размеры которых превышают предельно допустимые, предусмотренные ГОСТ Р 50597-93; дорожная разметка при отсутствии снега на дорожном покрытии не различима (затерта, отсутствует); износ разметки по площади превышает 50%; не приняты меры по обеспечению безопасного движения транспортных средств; технические средства организации дорожного движения, информирующие водителей об опасности, отсутствуют.

В связи с изложенным требования к содержанию протокола и постановления административным органом не соблюдены. В постановлении о привлечении к ответственности не содержится мотивированное решение по делу, которое является обязательным в силу статьи 29.10 КоАП РФ.

Вместе с тем, суду апелляционной инстанции представляется неверным вывод суда мотивированный ст. 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о том, что у органов Государственной инспекции безопасности дорожного движения отсутствуют полномочия для привлечения к ответственности администрации Волгограда за нарушения, связанные с ненадлежащим исполнением органом местного самоуправления полномочий, отнесенных законом к вопросам местного значения муниципального образования.

Привлекая заявителя к ответственности, предусмотренной статьей 12.34 КоАП РФ, административный орган рассматривает администрацию Волгограда как юридическое лицо - собственника автомобильных дорог местного значения.

В силу пункта 8 части 2 статьи 23.3 КоАП РФ государственные инспектора дорожного надзора вправе рассматривать дела об административных правонарушениях предусмотренных статьей 12.34 настоящего Кодекс от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи.

Исходя из позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 1645/13 по делу N А12-21195/2012, каких-либо особых процедур привлечения органов местного самоуправления и их должностных лиц к административной ответственности ни нормами КоАП РФ, ни иными нормативными правовыми актами федерального уровня не установлено.

Таким образом, Управление в лице государственного инспектора ДН ОГИБДД вправе проводить проверки состояния автомобильных дорог и составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 12.34 КоАП РФ.

Однако, в виду приведенных выше оснований данный вывод суд не повлек принятия неправильного решения по настоящему делу.

На основании вышеизложенного, судебная коллегия считает, что при рассмотрении заявления по существу суд первой инстанции полно и всесторонне определил круг юридических фактов, подлежащих исследованию и доказыванию, которым дал обоснованную юридическую оценку, и сделал правильный вывод о применении в данном случае конкретных норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не допущено.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает, что оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В силу части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (части 5 статьи 30.2 КоАП) не облагается государственной пошлиной заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности.

При подаче такого заявления не применяются положения подпункта 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации. Следовательно, при подаче апелляционной жалобы положения подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации также не применяются.

С учетом изложенного, основания, предусмотренные ст. 110 АПК РФ к разрешению вопроса о возложении обязанности по уплате государственной пошлины отсутствуют.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 апреля 2013 года по делу N А12-170/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.Г. Цуцкова

Судьи

Ю.А. Комнатная А.В. Смирников