Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 ноября 2013 г. N 12АП-9052/13

г. Саратов

20 ноября 2013 г.

Дело N А12-14341/2013

Резолютивная часть постановления объявлена "13" ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен "20" ноября 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Цуцковой М.Г.,

судей Комнатной Ю.А., Смирникова А.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тюкиной А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Волгограда (400131, г. Волгоград, ул. Володарского, д. 5, ИНН 3444059139, ОГРН 1023403433822),

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 07 августа 2013 года по делу N А12-14341/2013 (судья Наумова М.Ю.)

по заявлению администрации Волгограда (400131, г. Волгоград, ул. Володарского, д. 5, ИНН 3444059139, ОГРН 1023403433822),

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области (400131, г. Волгоград,

ул. Комсомольская, 10 Б, строение 2, ИНН 3444121098, ОГРН 1053444025920)

заинтересованное лицо: Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда (400001, г. Волгоград, ул. Ковровская, 16 а, ОГРН 1023403855100, ИНН 3445050435)

о признании недействительным предписания,

без участия в судебном заседании представителей: Администрации Волгограда, Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области, Департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда (почтовые уведомления N N 97680-97682 приобщены к материалам дела)

УСТАНОВИЛ:

Администрация Волгограда обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным и отмене: пункта 1 (в части организации работ на водоемах, не находящихся в муниципальной собственности), пунктов 2, 3 предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области от 19.03.2013 N 27-12-13.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 07 августа 2013 года по делу N А12-14341/2013 в удовлетворении требования администрации Волгограда отказано.

Администрации Волгограда не согласившись с принятым решением, обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором Управление просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иных письменных отзывов в порядке статьи 262 АПК РФ на апелляционную жалобу не представлено.

Апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Администрации Волгограда, Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области, Департамента по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания (п.1 ст. 123, п.3 ст.156 АПК РФ).

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В период эпидсезонов 2010-2012 гг. в г. Волгограде зарегистрировано 508 случаев заболевания лихорадкой Западного Мила, которая относится к особо опасным инфекциям.

В целях предотвращения угрозы возникновения и распространения инфекционного заболевания 19.03.2013 Управлением Роспотребнадзора по Волгоградской области в адрес администрации г. Волгограда внесено предписание N 27-12-13 (т. 1 л.д. 19-20).

Пунктом 1 (в части организации работ на водоемах, не находящихся в муниципальной собственности) предписания Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области от 19.03.2013 N 27-12-13 (далее - Предписание) на администрацию Волгограда возложена обязанность организовать в пять этапов работу по скосу растительности на водоемах и прилегающих к водоемам территорий г. Волгограда: первый этап - до 20 мая 2013 года; второй этап - до 28 июня 2013 года; третий этап - до 22 июля 2013 года; четвертый этап - до 5 августа 2013 года; пятый этап - до 19 августа 2013 года.

Согласно пунктам 2, 3 предписания администрации Волгограда предложено выполнить следующие мероприятия в эпидсезон 2013 года: проводить работы по своевременному вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора с территорий жилых застроек; не допускать образование свалок, захламление территорий населенных мест и площадок для сбора твердых бытовых отходов (в течение года); проводить активную разъяснительную работу среди населения и средствах массовой информации по вопросам профилактики лихорадки Западного Нила, в том числе, по применению акарицидно-реппелентных препаратов (в течение эпидсезона лихорадки Западного Нила, с мая по октябрь).

Администрация обжаловала предписание в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции счел предписание выданным в пределах полномочий Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области, не противоречащим статьям 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и не нарушающим права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Апелляционная коллегия считает выводы суда первой инстанции верными.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 715 (ред. от 13.07.2012) вирусные лихорадки, передаваемые членистоногими, и вирусные геморрагические лихорадки, относятся к заболеваниям, представляющим опасность для окружающих.

Статьей 11 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.06.1993 N 5487-1 закреплено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается проведением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, соблюдением санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, системой государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также комплексом других организационных, правовых и экономических мер.

В соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъектный состав по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения из числа государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан расширен органами местного самоуправления.

В силу части 2 статьи 12 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ от 21.11.2011) приоритет профилактики в сфере охраны здоровья обеспечивается также путем осуществления санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Согласно статье 30 Федерального закона N 323-ФЗ от 21.11.2011, профилактика инфекционных заболеваний осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, медицинскими организациями, общественными объединениями путем разработки и реализации системы правовых, экономических и социальных мер, направленных на предупреждение возникновения, распространения и ранее выявления таких заболеваний.

В соответствии с пунктом 5 статьи 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30.03.1999 N 52-ФЗ (далее - Федеральный закон N52-ФЗ от 30.03.1999), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, индивидуальные предприниматели и юридические лица в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения, обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования указанных водных объектов.

Таким образом, при выдаче такого рода предписаний достаточно наличие фактических оснований необходимости внесения таких предписаний органу местного самоуправления.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации регламентированы Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ от 06.10.2003).

В соответствии с пунктами 8, 26 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, а также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья отнесены к вопросам местного значения поселения.

Статьей 15 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения муниципального района относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Согласно статье 29 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) организация охраны здоровья осуществляется путем обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Организация охраны здоровья основывается на функционировании и развитии государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.

Муниципальную систему здравоохранения составляют: органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осуществляющие полномочия в сфере охраны здоровья; подведомственные органам местного самоуправления медицинские организации и фармацевтические организации.

В статье 29 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N52-ФЗ) закреплено, что санитарно-эпидемиологические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а также в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 50 названного Закона.

В силу статьи 50 Федерального закона N 52-ФЗ при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки: об устранении выявленных нарушений санитарных правил; о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий; о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами; о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также на территориях и в помещениях, где имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний.

Перечень инфекционных заболеваний, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации, определяется Санитарно-эпидемиологическим правилами СП 3.4.2318-08 "Санитарная охрана территории Российской Федерации" (приложение N 1). Инфекционные заболевания - это заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку. Лихорадка Западного Нила входит в перечень инфекционных болезней, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории (СП 3.4.2318-08).

Лихорадка Западного Нила (далее - ЛЗН) это зоонозная, природно-очаговая, арбовирусная инфекция с трансмиссивным механизмом передачи возбудителя, протекающая у человека в виде острого лихорадочного заболевания с симптомами общей интоксикации, головными болями, миалгией, артралгией, сыпью, в тяжелых случаях с развитием серозного менингита и менингоэнцефалита.

Основными переносчиками вируса ЛЗН людям являются комар различных видов, а резервуаром инфекции в природных очагах служат главным образом птицы. Лихорадкой Западного Нила поражается сельское население, живущее по берегам рек и озер, в поймах, дельтах рек, где имеется большое количество диких водоплавающих птиц и комаров, а также городские жители, посещающие дачные участки и базы отдыха, охотники, рыболовы. Заражение может происходить в домах с затопленными подвалами, где и происходит размножение комаров.

Согласно пункту 7.5.1 Методических указаний "Мероприятия по борьбе с лихорадкой Западного Нила на территории Российской Федерации. Методические указания. МУ 3.1.3.2600-10", утвержденных Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучии человека 19.04.2010, при регистрации на территории 5 и более случаев ЛЗН и ухудшении ситуации по сравнению с исходной, эпидемиологическая обстановка расценивается как чрезвычайная и проводится весь комплекс противоэпидемических мероприятий, предусмотренных в этих случаях.

Таким образом, предписание выдано в пределах полномочий Управления и не противоречит статьям 14, 50 Федерального закона N 131-ФЗ, не нарушает прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

При выдаче такого рода предписаний достаточно наличие фактических оснований необходимости внесения таких предписаний органу местного самоуправления.

В период с 2010 по 2012 год в г. Волгограде зарегистрировано 508 случаев заболевания Лихорадкой Западного Нила.

Таким образом, на территории г. Волгограда сформировался очаг заболевания Лихорадкой Западного Нила.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Федерального закона N 52-ФЗ органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

Предписанием на Администрацию в рамках ее полномочий возложена обязанность организовать в пять этапов дезинсекционные обработки водоемов и прилегающих к ним территорий г. Волгограда.

Пунктом 8.1 методических указаний "Мероприятия по борьбе с лихорадкой Западного Нила на территории Российской Федерации. Методические указания. МУ 3.1.3.2600-10", утвержденных Роспотребнадзором 19.04.2010 (далее - МУ 3.1.3.2600-10), предусмотрено, что выбор и обоснование приоритетных направлений комплекса санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий по профилактике ЛЗН осуществляются в зависимости от результатов эпидемиологического надзора на территории и сопровождаются разработкой и реализацией комплексного плана профилактических и противоэпидемических мероприятий.

МУ 3.1.3.2600-10 предусматривает, что содержание комплексного плана, утверждаемого на республиканском, краевом, областном уровнях, должно включать профилактические и противоэпидемические мероприятия с указанием объемов работы, сроков исполнения, ответственных исполнителей и конкретные фамилии специалистов-консультантов с их рабочими и домашними адресами (телефонами). Приоритетными направлениями такого плана являются как лечебно - профилактические, так и противокомариные и противоклещевые мероприятия (включая энтомологические наблюдения): учет численности комаров и клещей; определение инфицированности комаров и клещей с учетом сезонных колебаний инфицированности; наблюдение за местами выплода комаров, клещей и динамикой их площадей; предупреждение образования водоемов - мест выплода комаров и сокращение площадей существующих; ликвидация зарослей тростника по берегам водоемов и особенно вдоль придорожных канав; обработка водоемов (химические, биологические и технологические методы); предупреждение укусов комаров и клещей (пологи, репелленты и др.); обработка подвальных помещений инсектицидами с оценкой эффективности; акарицидная обработка крупного и мелкого рогатого скота.

Оспариваемое предписание выдано органу местного самоуправления в целях предотвращения угрозы возникновения и распространения Лихорадки Западного Нила на территории г.Волгограда, в целях предупреждения причинения вреда здоровью людей в рамках мероприятий, предусмотренных МУ 3.1.3.2600-10.

В комплексных планах предусматривается проведение санитарно-профилактических мероприятий в благополучный период и период угрозы и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, включая ограничительные мероприятия (карантин), по локализации и ликвидации возникших эпидемических очагов болезней (п. 7.3 СП 3.4.2318-08).

Полномочия Администрации на выполнение указанных в предписании мероприятий подтверждены комплексным планом мероприятий по обеспечению санитарной охраны территории от заноса и распространения инфекционных болезней, предупреждению особо опасных и природно - очаговых инфекций среди населения Волгоградской области на 2011 - 2016 годы, разработанным и утвержденным администрацией Волгоградской области и Управлением Роспотребнадзора по Волгоградской области в 2011 году (т. 1 л.д.27-35).

Так, согласно пункту 1.18 комплексного плана предусмотрено обеспечение дезинсекционной обработки водоемов и прилегающих к ним территории инсектицидами, разрешенными к применению в Российской Федерации с энтомологической оценкой эффективности проведенных мероприятий, окос прибрежной растительной среды для проведения дезинсекционных и учетных работ.

Планом так же предусмотрена организация системы эффективного сбора и утилизации производственных и бытовых отходов (пункт 1.21), в связи с чем, является несостоятельным довод администрации о том, что полномочия органов местного самоуправления городских округов ограничиваются лишь вопросами организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых промышленных отходов, а полномочиями или обязанностью на проведение работ по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора орган местного самоуправления не наделен.

Суд первой инстанции правомерно указал, что в предписании определены сроки проведения работ, отсутствие наименований прудов в тексте предписания не свидетельствует об отсутствии конкретизации объектов.

Довод Администрации о том, что не все водоемы находятся в муниципальной собственности, и не выделялись средства на осуществление профилактических мер по предотвращению угрозы возникновения и распространения Лихорадки Западного Нила отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку вопросы собственности водных объектов и финансирования профилактических мер по предупреждению ЛЗН не могут быть поставлены в зависимость от исполнения публично-правовых обязанностей, требованиям публичного права.

При этом из текста оспариваемого предписание следует, что Администрация обязана организовать дезинсекционные обработки водоемов, что не тождественно проведению таких обработок силами самой Администрации.

Действительно, пункт 2 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) относит осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий к расходным обязательствам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Однако определение законом источника бюджетного финансирования таких мероприятий не освобождает органы местного самоуправления от обязанности по осуществлению мер профилактики распространения опасных инфекционных заболеваний, в том числе и за счет собственных средств, как это предусмотрено абзацем 3 пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Фактически понесенные муниципальным образованием расходы на проведение противоэпидемических мероприятий, в том числе и связанные с исполнением предписания уполномоченного государственного органа, могут быть возмещены впоследствии за счет средств соответствующего бюджета.

Кроме того, Постановлением Правительства Волгоградской области от 27.05.2013 N 258-п "О неотложных мерах по предупреждению случаев заболевания лихорадкой Западного Нила на территории Волгоградской области в 2013 году" в целях предупреждения случаев массовых заболеваний лихорадкой Западного Нила на территориях природных очагов Волгоградской области Правительство Волгоградской области предусмотрено выделение из резервного фонда Правительства Волгоградской области на проведение дезинсекционных профилактических работ, барьерных обработок территории мест общего пользования, в том числе на приобретение дезинсекционных препаратов по обработке водоемов, прилегающих территорий к водоемам, бюджету городского округа город-герой Волгоград в размере 1542 тыс. рублей.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии у Администрации обязанности по обеспечению проведения полного объема дезинсекционных профилактических мероприятий, направленных на снижение численности переносчиков вируса лихорадки Западного Нила.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия считает решение, принятое судом первой инстанции законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия считает решение, принятое судом первой инстанции законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Доводы апелляционной жалобы не могут служить основанием к отмене принятого решения.

Поскольку выводы суда первой инстанции не противоречат нормам материального и процессуального права, а также имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Апелляционную жалобу администрации Волгограда следует оставить без удовлетворения.

Вопрос о распределении судебных расходов по уплате государственной пошлины судебной коллегией не рассматривается, поскольку силу положений п/п 1.1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ администрация освобождена от ее уплаты при обращении в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 07 августа 2013 года по делу N А12-14341/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.Г. Цуцкова

Судьи

Ю.А. Комнатная А.В. Смирников