Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 ноября 2013 г. N 12АП-3511/13

г. Саратов

18 ноября 2013 г.

Дело N А12-31785/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 11 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 ноября 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Борисовой Т.С., Луговского Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Чумаковой А.В.,

при участии в судебном заседании представителя отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Волгограду Иванова В.В., действующего по доверенности от 0210.2013 N 30/7-3730,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Краснознаменская, 17, ОГРН 1023403458650, ИНН 3444012677), Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Волгограду (400074, г. Волгоград, ул. Иркутская, 20, ОГРН 1023403853791, ИНН 3434000680)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 25.03.2013 по делу N А12-31785/2012 (судья Пономарева Е.В.)

по заявлению администрации Волгограда (г. Волгоград, ул. Володарского, 5, ОГРН 12343433822, ИНН 344459139)

к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Волгограду (400074, г. Волгоград, ул. Иркутская, 20, ОГРН 1023403853791, ИНН 3434000680)

об оспаривании постановления от 14.12.2012 N 34 АА 069900 о признании администрации Волгограда виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

заинтересованные лица: Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области(400131, г. Волгоград, ул. Краснознаменская, 17, ОГРН 1023403458650, ИНН 3444012677)

отдел государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Волгограду (г. Волгоград),

муниципальное учреждение коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания (400074, г Волгоград, ул. Ковровская, 24, ОГРН 1033400473897, ИНН 3444070252),

департамент городского хозяйства администрации Волгограда (400066, г. Волгоград, ул. им. маршала Чуйкова, 15, ОГРН 1023403444790, ИНН 3444080557),

муниципальное унитарное предприятие дорожно-строительных и эксплуатационных работ Советского района г. Волгограда (400011, г. Волгоград, ул. Криворожская, 2 Г, ОГРН 1023404243565, ИНН 3446800264)

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилась администрация Волгограда (далее - администрация, заявитель) с заявлением к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Волгограду (далее - УМВД по городу Волгограду, административный орган) об отмене постановления от 14.12.2012 N 34АА069900 о привлечении к административной ответственности по статье 12.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 20 000 руб.

Решением суда заявленные требования удовлетворены, оспоренное постановление признано незаконным и отменено.

ГУ МВД России по Волгоградской области, УМВД по городу Волгограду не согласились с принятым решением и обратились в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель, ГУ МВД России по Волгоградской области, муниципальное учреждение коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания, департамент городского хозяйства администрации Волгограда, муниципальное унитарное предприятие дорожно-строительных и эксплуатационных работ Советского района г. Волгограда явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы участники процесса извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлениями о вручении почтовых отправлений N 410031 64 98329 2, N410031 64 98333 9, N410031 64 98335 3, N410031 64 98330 8, N410031 64 98334 6, N410031 64 98336 0. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда РФ 19 октября 2013 года года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. ГУ МВД России по Волгоградской области заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. Судом ходатайство удовлетворено. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, заслушав представителя участника процесса, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что обжалованное решение подлежит отмене ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.

Как видно из материалов дела, 06 декабря 2012 года государственным инспектором отделения дорожного надзора ОГИБДД УМВД России по г.Волгограду старшим лейтенантом полиции Сторожевым В.В. осуществлён повседневный надзор за эксплуатационным состоянием улично-дорожной сети.

В ходе осуществления надзора выявлено, что в нарушение пунктов 3.1.1. и 3.1.2. ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" на проезжей части дорог по улицам Голубятникова (в границах от ул. Волгоградская до ул. В. Терешковой), В.Терешковой (в границах от ул. Октябрьской до СОШ N 140), Октябрьской (в границах от ул. Волгоградская до ул. В. Терешковой) и Волгоградской (в границах от ул. Октябрьская до д. N 1/9 по ул. Волгоградская) в Советском районе г.Волгограда имеются многочисленные повреждения асфальтобетонного покрытия (выбоины), размер которых превышает предельно допустимые размеры, что создает угрозу безопасности дорожного движения, в том числе:

- напротив дома N 2 по ул. Голубятникова размеры выбоин составили: длина 61 см х ширина 100 см х глубина 6 см;

- напротив дома N 3 по ул. Голубятникова размеры выбоин составили: длина 170 см х ширина 130 см х глубина 6 см; длина 99 см х ширина 45 см х глубина 6 см; длина 65 см х ширина 80 см х глубина 6 см; длина 75 см х ширина 99 см х глубина 7 см; длина 170 см х ширина 80 см х глубина 6 см; длина 105 см х ширина 190 см х глубина 6 см;

- напротив дома N 3 по ул. В. Терешковой размеры выбоин составили: длина 160 см х ширина 170 см х глубина 8 см;

- напротив дома N 22 по ул. В. Терешковой размеры выбоин составили: длина 140 см х ширина 190 см х глубина 8 см; длина 100 см х ширина 135 см х глубина 9 см; длина 87 см х ширина 75 см х глубина 7 см; длина 90 см х ширина 83 см х глубина 7 см;

- напротив дома N 26 по ул. В. Терешковой размеры выбоин составили длина 130 см х ширина 130 см х глубина 8 см; длина 260 см х ширина 120 см х глубина 9 см;

- напротив дома N 8 по ул. Октябрьской размеры выбоин составили: длина 230 см х ширина 240 см х глубина 6 см; длина 130 см х ширина 165 см х глубина 6 см;

- напротив дома N 3 по ул. Волгоградской размеры выбоин составили: длина 115 см х ширина 130 см х глубина 6 см; длина 120 см х ширина 120 см х глубина 6 см; длина 90 см х ширина 180 см х глубина 7 см; длина 62 см х ширина 115 см х глубина 6 см; длина 80 см х ширина 200 см х глубина 7 см; длина 100 см х ширина 70 см х глубина 6 см.

Измерения покрытия произведено административным органом рейкой нивелирной телескопической TS-3E N 3395 (свидетельство о поверке N 013756 20-0570/0312-073, действительно до 19.03.2013), рулеткой измерительной металлической РФЗ-5-19 ЭНКОР, заводской номер 159 (свидетельство о поверке N013757 20-0570/0312-074, действительно до 19.03.2013) (т.1 л.д.135, 135 оборот). Состояние дорожного полотна зафиксировано фотоаппаратом марки "PANASONIK DMC-LS70" и отражено в фототаблицах, являющихся неотъемлемой частью актов выявленных недостатков от 06.12.2012 (т.1 л.д.129, 130 оборот, 131, 132 оборот, 134).

Выявленные нарушения отражены в актах выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 06.12.2012, составленных в присутствии двух свидетелей - Мельника Александра Николаевича, Рыбальченко Евгения Павловича. Подписи свидетелей имеются на приложениях к актам (т.1 л.д.128, 130, 132, 133).

Административный орган квалифицировал допущенные нарушения по статье 12.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях как несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений.

07 декабря 2012 года административным органом в отсутствие представителя заявителя составлен протокол об административном правонарушении N 34АА173127 (т.1 л.д.125, 126). О месте и времени его составления администрация уведомлена 06 декабря 2012 года надлежащим образом, о чём свидетельствует штамп входящей корреспонденции N 05в/28485 на уведомлении от 06.12.2012 (т.1 л.д.127).

Копия протокола, содержащего сведения о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, с сопроводительным письмом от 07.12.2012 N 30/7-5089 заблаговременно получена администрацией, о чём свидетельствует номер входящей корреспонденции на документе N 05в/2860 (т.1 л.д.124).

14 декабря 2012 года административным органом в отсутствие заявителя, надлежащим образом уведомлённого о месте и времени рассмотрения административного дела, принято постановление 30АА069900 о привлечении администрации к ответственности по статье 12.34. КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 000 руб. (т.1 л.д.121, 122).

Заявитель с указанным постановлением не согласился и обратился в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным и отмене, ссылаясь на то, что не может являться субъектом административного правонарушения, а также на отсутствие оснований для возбуждения дела об административном правонарушении и составления протокола, на отсутствие протокола осмотра в порядке 27.8 КоАП РФ, отсутствие связи с ДТП.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что административный орган не наделён полномочиями привлекать орган местного самоуправления к административной ответственности, связанной с ненадлежащим исполнением полномочий, отнесённых законом к вопросам местного значения муниципального района.

Апелляционный суд полагает, что указанные выводы суда неверны, а доводы заявителя несостоятельны.

Полномочия административного органа на привлечение заявителя к ответственности апелляционным судом проверены. В соответствии с положениями статьи 23.3. КоАП РФ органы внутренних дел (полиция) осуществляющие государственный контроль соблюдения требований в области дорожного движения, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 23.34. КоАП РФ. Иных порядков привлечения данного субъекта к ответственности кроме установленного КоАП РФ не предусмотрено российским законодательством, иммунитетом данный субъект не наделён.

Таким образом, УМВД по городу Волгограду имеет полномочия на привлечение органов местного самоуправления к административной ответственности, процедура привлечения им соблюдена.

Апелляционный суд, исследовав материалы дела, пришёл к выводу, что заявление администрации не обоснованно и не подлежит удовлетворению, поскольку её действия образуют состав административного правонарушения, предусмотренного статьёй 12.34. КоАП РФ. Административный орган представил достаточные доказательства наличия состава в деянии заявителя и не допустил нарушений процедуры привлечения к ответственности.

Статьёй 12.34. КоАП РФ установлена ответственность за нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений в безопасном для дорожного движения состоянии либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

Перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населённых пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения установлены ГОСТом Р 50597-93.

В соответствии с пунктом 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 предельные размеры отдельных просадок, выбоин не должны превышать по длине - 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см.

Частью 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлена обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании техническим регламентам и другим нормативным документам. Данная обязанность возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности (статья 13 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ).

В соответствии со статьёй 5 Устава города-героя Волгограда, утверждённого постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 29.06.2005 N 20/362 к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Волгоград и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Волгоград, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 37 Устава города-героя Волгограда, администрация является юридическим лицом.

Полномочия администрации в области градостроительной деятельности, транспорта и связи определены в статье 39 Устава города-героя Волгограда

В подпунктах 3 и 5 пункта 6 указанной нормы определено, что к полномочиям администрации отнесены, в том числе вопросы в области дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Волгоград и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Волгоград, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; формирование и использование муниципального дорожного фонда Волгограда в порядке, установленном городской Думой, для обеспечения дорожной деятельности, а также организации и осуществления мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, администрация, исходя из своих функций и требований закона, обязана следить за тем, чтобы состояние подведомственных ей автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Волгоград соответствовало безопасности дорожного движения в соответствии с действующим законодательством.

В ходе проверки административным органом на проезжей части автомобильных дорог по улицам Голубятникова, В.Терешковой, Октябрьской и Волгоградской г. Волгограда обнаружены повреждения асфальтобетонного покрытия - 22 выбоины, размер которых превышает предельно допустимые размеры, установленные в пункте 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93.

Выявленные нарушения зафиксированы в актах недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 06.12.2012 (т.1 л.д.128, 130, 132, 133).

Довод администрации о том, что в обязанность по ремонту дороги возложена на департамент городского хозяйства администрации Волгограда апелляционная коллегия считает несостоятельным. Администрация обязана следить за надлежащим состоянием дорог в силу требований нормативных актов: устава, Федерального закона N 196-ФЗ. То обстоятельство, что во исполнение возложенных на неё функций для выполнения соответствующих работ администрация заключает договоры или обязывает организовать их выполнение свои структурные подразделения, а также подрядные организации не снимает с неё ответственность за состояние вверенной ей дорожной сети. Более того, в случае ненадлежащего исполнения обязанности по содержанию дороги закон не исключает наказание всех ответственных лиц, не зависимо от того проистекает их обязанность из закона или договора.

Апелляционный суд считает доказанными факт совершения правонарушения и вину заявителя в нарушении порядка содержания дорог, повлекшем возникновение угрозы безопасности дорожного движения в г. Волгограде. Объективная сторона установлена. Протокол об административном правонарушении содержит описание события правонарушения.

Кроме протокола об административном правонарушении факт правонарушения доказан актами выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения.

Таким образом, административный орган выполнил предусмотренную частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность по доказыванию.

В силу требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ при отрицании установленных административным органом фактов заявитель должен был мотивировать свои возражения и представить подтверждающие их доказательства. Заявитель не представил доказательств, ставящих под сомнение установленные административным органом факты. Кроме того, апелляционный суд учёл, что заявитель на протяжении всего периода производства по делу об административном правонарушении уклонился от участия в нём, намерений способствовать установлению обстоятельств не продемонстрировал.

Порядок привлечения администрации к административной ответственности, предусмотренный КоАП, соблюдён. Избранная мера ответственности адекватна совершённому нарушению.

При определении наказания административным органом учтены все обстоятельства, перечисленные в статьях 4.1., 4.2. и 4.3. КоАП РФ, влияющие на размер наказания, и в качестве меры избран размер штрафа в пределах, установленных санкцией данной нормы. Мера наказания соразмерна совершённому деянию.

Апелляционный суд считает доказанными факт совершения правонарушения и вину заявителя в несоблюдении требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений. Причинно-следственная связь с ДТП не требуется для констатации совершения вменённого правонарушения.

Процедура привлечения заявителя к административной ответственности проверена судом апелляционной инстанции, административным органом нарушений не допущено.

Согласно части 3 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия соответствует закону, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В заявлении, поданном в суд, администрация ссылается также на отсутствие оснований для возбуждения дела об административном правонарушении и составления протокола.

Заявитель необоснованно считает, что проверке в суде подлежит весомость повода для возбуждения дела административным органом. Апелляционный суд не согласен с подобным подходом к оценке законности действий полномочных органов на стадии возбуждения дела. В силу поставленных перед ними целей уполномоченные возбуждать дела должностные лица должны незамедлительно реагировать на информацию о совершённых или совершаемых правонарушениях. Эффективность исполнения ими своей обязанности по пресечению противоправных действий зависит от оперативности их действий. Поэтому законодатель наименее формализовал данную стадию. Подход, используемый при оценке достаточности доказательств для привлечения к ответственности, на данной стадии не применим.

То есть, возбуждение дела возможно на основании информации, которая не отвечает в полной мере критериям допустимости и достоверности. Иной подход приведёт к созданию необоснованных препятствий для действий полномочных органов, направленных на пресечение выявленных правонарушений.

Надо учитывать, что, исходя из смысла части 1 статьи 28.1. КоАП РФ, на стадии выявления правонарушения органы вправе использовать практически любую поступившую им информацию из различных источников. Поэтому должностному лицу, согласно закону, для возбуждения дела необходим только повод, а весомость повода и достаточность данных должностное лицо оценивает самостоятельно с учётом перспективы возбуждаемого им дела. Каких-либо критериев оценки повода и процедур его получения закон не устанавливает.

Апелляционный суд считает, что оценка достаточности оснований для возбуждения дела оставлена законодателем на усмотрение должностного лица, а несогласие с этой оценкой со стороны иных лиц не может трактоваться как нарушение процедуры привлечения к ответственности.

Тем более несостоятелен вывод об отсутствии оснований для возбуждения дела, учитывая то, что в ходе его производства и рассмотрения наличие состава правонарушения полностью нашло своё подтверждение.

Таким образом, достаточность доказательств должна оцениваться на момент решения вопроса о привлечении к ответственности, а не на момент возбуждения дела. Возбуждение дела возможно даже в отсутствие допустимых доказательств. А поступившая информация не должна оцениваться с формальной точки зрения, она подлежит проверке и процессуальному закреплению.

Не принимает суд апелляционной инстанции довод заявителя о несоставлении протокола осмотра в соответствии со статьёй 27.8. КоАП РФ. КоАП РФ закрепляет право уполномоченного лица на составление протокола осмотра, но не обязанность (ч.1 ст. 27.1. КоАП РФ). В данном случае применение мер обеспечения не требовалось, поскольку после выявления непосредственно обнаружившим нарушение должностным лицом составлен протокол, которым и зафиксировано выявленное правонарушение.

При указанных обстоятельствах имеются правовые основания для отмены решения суда первой инстанции. Апелляционная коллегия считает необходимым принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25.03.2013 по делу N А12-31785/2012 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Отказать администрации Волгограда (г. Волгоград) в удовлетворении заявления к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Волгограду (г. Волгоград) о признании незаконным постановления от 14.12.2012 N 34АА069900 о привлечении к административной ответственности по статье 12.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в порядке, установленном статьями 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путём подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции, принявший решение, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Т.С. Борисова Н.В. Луговской