Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 ноября 2013 г. N 16АП-3306/13 (ключевые темы: ветеринария - Россельхознадзор - карантин - государственный ветеринарный надзор - органы государственной власти субъектов РФ)

Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 ноября 2013 г. N 16АП-3306/13

г. Ессентуки

20 ноября 2013 г.

Дело N А63-4752/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 13 ноября 2013года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 ноября 2013 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Цигельникова И.А., судьи: Белова Д.А., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Петросян Л.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ставропольскому краю (Управление Россельхознадзора по Ставропольскому краю)

на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 23.08.2013 по делу А63-4752/2013 (судья Зорин В.А.)

по заявлению Управления ветеринарии Ставропольского края, г. Ставрополь, ИНН 2634079886, ОГРН 1082635001723,

к Управлению Россельхознадзора по Ставропольскому краю, г. Ставрополь,

о признании недействительными распоряжений, вынесенных Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ставропольскому краю в отношении Управления Ветеринарии по Ставропольскому краю о проведении внеплановых выездных и документарных проверок:

распоряжение от 06.04.2012 N 01-15/27/2071-В, от 20.08.2012 N 01-15/27/2279-В, от 30.08.2013 N 01-15/27/2419-В, от 20.09.2012 N 01-15/27/2455-В, от 16.11.2012 N 01-15/27/2533-В, от 21.11.2012 N 01-15/27/2541-В, от 12.12.2012 N 01-15/27/2597-В, от 13.12.2012 N 01-15/27/2600-В, от 14.01.2013 N 01-15/27/2004-В, от 22.01.2013 N 01-15/27/2030-В, от 08.02.2013 N 01-15/27/2072-В, от 12.02.2013 N 01-15/27/2075-В, от 01.03.2013 N 01-15/27/2125-В, от 13.03.2013 N 01-15/27/2132-В, от 01.04.2013 N 01-15/27/2157-В, от 09.04.2013 N 01-15/27/2169-В, от 11.07.2013 N 01-15\27\2267-В о проведении внеплановых выездных и документарных проверок изданные Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору надзор) по Ставропольскому краю в отношении Управления Ветеринарии Ставропольского края,

при участии в судебном заседании:

от Управления ветеринарии Ставропольского края: Горбатенко А.А. по доверенности от 30.07.2013 N 03/3430;

от Управления Россельхознадзора по Ставропольскому краю: Воронкова В.В. по доверенности от 21.01.2013 N ФССК-ИК-03-17/12, Тарануха по доверенности от 27.05.2013 N ФССК-ИК-03-17/19,

УСТАНОВИЛ:

Управление ветеринарии Ставропольского края г. Ставрополь обратилось в арбитражный суд Ставропольского края к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ставропольскому краю, г. Ставрополь с заявлением о признании недействительными распоряжений о проведении внеплановых выездных и документарных проверок изданные Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Ставропольскому краю в отношении Управления Ветеринарии Ставропольского края.

Решением от 23.08.2013 заявленные требования Управления Ветеринарии Ставропольского края удовлетворены, распоряжения от 06.04.2012 N 01-15/27/2071-В, от 20.08.2012 N 01-15/27/2279-В, от 30.08.2013 N 01-15/27/2419-В, от 20.09.2012 N 01-15/27/2455-В, от 16.11.2012 N 01-15/27/2533-В, от 21.11.2012 N 01-15/27/2541-В, от 12.12.2012 N 01-15/27/2597-В, от 13.12.2012 N 01-15/27/2600-В, от 14.01.2013 N 01-15/27/2004-В, от 22.01.2013 N 01-15/27/2030-В, от 08.02.2013 N 01-15/27/2072-В, от 12.02.2013 N 01-15/27/2075-В, от 01.03.2013 N 01-15/27/2125-В, от 13.03.2013 N 01-15/27/2132-В, от 01.04.2013 N 01-15/27/2157-В, от 09.04.2013 N 01-15/27/2169-В, от 11.07.2013 N 01-15\27\2267-В признаны недействительными. С Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Ставропольскому краю в пользу Управления Ветеринарии Ставропольского края взысканы судебные расходы за уплату государственной пошлины в размере 4000 рублей, также взыскано в доход федерального бюджета 34000 рублей государственной пошлины.

Судебный акт мотивирован, тем, что контроль за деятельностью Управления Ветеринарии Ставропольского края не входит в компетенцию Управления Россельхознадзора.

Не согласившись с решением суда, Управление Россельхознадзора обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Управление Россельхознадзора, считая решение суда незаконным и необоснованным, просит его отменить. Указывает, что территориальные органы Россельхознадзора, к числу которых относится и Управление Россельхознадзора по Ставропольскому краю, вправе проводить мероприятия по контролю в сфере ветеринарии, в том числе в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их учреждений.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление Ветеринарии по Ставропольскому краю не согласно с доводами апелляционной жалобы. Считает, что Управление Россельхознадзора по Ставропольскому краю не имеет полномочий на осуществление контрольно-надзорных мероприятий и не может проводить проверки в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к которым относится Управление Ветеринарии по Ставропольскому краю.

В судебном заседании представители Управления Россельхознадзора по Ставропольскому краю поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просили решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований Управления Ветеринарии по Ставропольскому краю.

Представитель Управления Ветеринарии по Ставропольскому краю поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил решение суда оставить без изменения.

Апелляционный суд, изучив материалы дела, заслушав пояснения сторон, пришел к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела, распоряжениями Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Ставропольскому краю от 06.04.2012 N 01-15/27/2071-В, от 20.08.2012 N 01-15/27/2279-В, от 30.08.2013 N 01-15/27/2419-В, от 20.09.2012 N 01-15/27/2455-В, от 16.11.2012 N 01-15/27/2533-В, от 21.11.2012 N 01-15/27/2541-В, от 12.12.2012 N 01-15/27/2597-В, от 13.12.2012 N 01-15/27/2600-В, от 14.01.2013 N 01-15/27/2004-В, от 22.01.2013 N 01-15/27/2030-В, от 08.02.2013 N 01-15/27/2072-В, от 12.02.2013 N 01-15/27/2075-В, от 01.03.2013 N 01-15/27/2125-В, от 13.03.2013 N 01-15/27/2132-В, от 01.04.2013 N 01-15/27/2157-В, от 09.04.2013 N 01-15/27/2169-В, от 11.07.2013 N 01-15\27\2267-В была назначена внеплановая выездная проверка в отношении Управления Ветеринарии Ставропольского края, с целью контроля за организацией и исполнением мероприятий, направленных на предупреждение заноса и распространения африканской чумы свиней на территории Ставропольского края.

В соответствии с названными распоряжениями Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) составлены акты проверки от 17.04.2012 N 11-15/27/07, от 20.08.2012 N 11-15/27/18, от 30.08.2012 N 11-15/27/23, от 20.09.2012 N 11-15/27/31, от 16.11.2012 N 11-15/27/2533-В, от 21.11.2012 N 11-15/27/38, от 26.12.2012 N 11-15/27/46, от 14.01.2013 N 11-15/27/02, от 15.02.2013 N 11-15/27/11, от 18.02.2013 N 11-15/27/13, от 11.03.2013 N 11-15/27/16, от 20.03.2013 N 11-15/27/21, от 19.04.2013 N 11-15/27/24, от 30.04.2013 N 11-15/27/26.

Считая указанные распоряжения и акты Управления Россельхознадзора по Ставропольскому краю незаконными, Управление Ветеринарии по Ставропольскому краю обратилось в арбитражный суд, с заявлением.

Арбитражный суд Ставропольского края, удовлетворяя требования Управления Ветеринарии Ставропольского края, обоснованно исходил из следующего.

Согласно Положению об управлении ветеринарии Ставропольского края утвержденному Постановлением Правительства Ставропольского края от 07.05.2012 N 162-п : "Управление ветеринарии Ставропольского края (далее - управление) является органом исполнительной власти Ставропольского края, проводящим государственную политику, осуществляющим управление и нормативно - правовое регулирование в области ветеринарии, государственный ветеринарный надзор (региональный государственный ветеринарный надзор), а также отдельные полномочия Российской Федерации в области ветеринарии, переданные для осуществления органам государственной власти Ставропольского края (далее - установленная сфера деятельности управления).

Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Уставом (основным Законом) Ставропольского края, законами Ставропольского края, иными правовыми актами Ставропольского края, а также настоящим Положением. Управление осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими органами государственной власти Ставропольского края, федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами и органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, общественными объединениями и иными организациями. Управление является юридическим лицом и обладает всеми правами, предусмотренными гражданским законодательством Российской Федерации для юридического лица, имеет самостоятельный баланс, печать с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием, иные печати, штампы и бланки, необходимые для деятельности управления, а также открытые в установленном порядке счета в финансовых органах.

Согласно пункту 9.5 указанного Положения Управление осуществляет: - управление государственной ветеринарной службой Ставропольского края, государственный ветеринарный надзор (региональный государственный ветеринарный надзор);

- обеспечение в пределах своей компетенции качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий;

- мероприятия по выявлению и установлению причин и условий возникновения и распространения заразных и иных болезней животных, в том числе болезней, общих для человека и животных;

- в установленном порядке взаимодействие с органами исполнительной власти Ставропольского края и федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами при осуществлении деятельности по защите населения Ставропольского края от болезней, общих для человека и животных, и профилактике пищевых отравлений;

- полномочия Российской Федерации в области ветеринарии, переданные для осуществления органам государственной власти Ставропольского края:

- по установлению ограничительных мероприятий (карантина) на территории Ставропольского края;

- по отмене ограничительных мероприятий (карантина) на территории Ставропольского края;

- своевременное представление в федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии: - экземпляров нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти Ставропольского края по вопросам переданных полномочий;

- сведений о выявленных случаях заразных болезней животных; иной информации, предусмотренной нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.

В установленном порядке реализацию краевых целевых и ведомственных целевых программ в установленной сфере деятельности управления.

Из анализа указанных норм Положения об управлении ветеринарии Ставропольского края, Управление не входит в систему органов государственной власти Российской Федерации, поскольку является органом исполнительной власти Ставропольского края. Управление ветеринарии Ставропольского края входит в систему органов государственной власти Ставропольского края.

Таким образом, контроль за деятельностью Управления осуществляет Правительство Ставропольского края и другие органы власти Ставропольского края, согласно Уставу Ставропольского края.

Управление не входит в систему Россельхознадзора Российской Федерации, а следовательно не обязано представлять отчетность в Россельхознадзор, в том числе территориальному Управлению Россельхознадзора Российской Федерации. Следовательно, контроль за деятельностью Управления ветеринарии Ставропольского края не входит в компетенцию Россельхознадзора.

В систему органов исполнительной власти Ставропольского края входят:

- Губернатор Ставропольского края;

- Правительство Ставропольского края;

-иные органы исполнительной власти Ставропольского края, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу.

Управление Ветеринарии Ставропольского края является органом исполнительной власти Ставропольского края.

Судом первой инстанции учтено, что проверка проведена по поручению первого заместителя председателя Правительства Российской Федерации от 10.08. 2012 N АД-П11-58пр (далее - Поручение) и согласно приказу Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 17.08.2012 N 426.

Согласно пункту 3 Поручения, Росслехознадзору, Роспотребнадзору, совместно с Генеральной Прокуратурой РФ, МВД России, поручено провести внеплановые проверки принятия должностными лицами государственных ветеринарных служб субъектов РФ мер, направленных на недопущение распространения АЧС на территории РФ, а также юридических лиц, предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере производства и оборота мяса свинины и продуктов его переработки.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ в гражданских правоотношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами участвуют публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования (часть 1 статьи 124 ГК РФ).

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (часть 1 статьи 125 ГК РФ).

Часть 7 статьи 4 ФЗ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица.

Наделение органов государственной власти правами и обязанностями юридического лица означает лишь то, что нормы ГК РФ к ним применимы в части, касающейся осуществления ими хозяйственной деятельности, необходимой для реализации своих публично-правовых функций.

Таким образом, положения Федерального Закона N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" на отношения в сфере проведения проверок деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления не распространяются.

Исчерпывающий перечень полномочий Российской Федерации и субъекта РФ в области ветеринарии определен в статье 3 Закона РФ от 14.05.1993 года N 4979-1 (ред от 18.07.2011) "О ветеринарии".

Согласно пункту 1 Положения об Управлении Ветеринарии Ставропольского края является органом исполнительной власти Ставропольского края, уполномоченным в области ветеринарии на территории Ставропольского края.

В соответствии с частью 4 статьи 3.1. Закона РФ N 4979-1 "О ветеринарии" (далее-Закон о ветеринарии) федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний:

- об устранении выявленных нарушений;

- о привлечении к ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия.

Частью 1 вышеуказанной статьи установлено, что к полномочиям РФ в области ветеринарии, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов РФ относятся:

Установление ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта РФ;

Отмена ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта РФ.

Согласно статье 8 Закона о ветеринарии, под государственным ветеринарным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области ветеринарии, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или устранению) последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов по систематическому наблюдению за исполнением законодательства РФ в области ветеринарии, анализу и прогнозированию исполнения требований законодательства РФ в области ветеринарии при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Таким образом, статьей 8 Закона о ветеринарии законодатель произвел разделение объектов проверок государственного ветеринарного контроля (надзора) на три группы, а именно:

1. Органы государственной власти и местного самоуправления;

2. Юридические лица, индивидуальные предприниматели;

3. Граждане.

При этом, в части 3 статьи 8 Закона о ветеринарии указано, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного ветеринарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения ФЗ N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", то есть, положения вышеуказанного Закона N 294-ФЗ не распространяются и не могут применяться в отношении органов государственной власти субъекта РФ.

Согласно части 4 статьи 3.1. Закона о ветеринарии федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий, с правом проведения проверок, выдачи обязательных предписаний.

Согласно приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 18.01.2011 года N 11 "О порядке осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий РФ в области ветеринарии" предусмотрен отдельный порядок осуществления контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий РФ в области ветеринарии. Данный порядок определяет процедуру организации и осуществления мероприятий по контролю и надзору за осуществлением органами исполнительной власти субъектов РФ переданных полномочий;

Согласно письму Генеральной Прокуратуры РФ от 10.02.2012 года N 73/3-122 -2012 требования Закона N 294-ФЗ не применяются к мероприятиям по контролю в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что действующее законодательство четко определяет предмет проверки, которую может проводить Управление Россельхознадзора в отношении органов исполнительной власти субъекта РФ, а также порядок такой проверки.

Рассматриваемые же проверки проведены Управлением Россельхознадзора по СК по предметам, не входящим в компетенцию данного органа исполнительной власти Российской Федерации, и в порядке, не предусмотренном действующим законодательством для таких проверок.

Кроме того, в вышеупомянутых распоряжениях о проведении проверок в отношении Управления Ветеринарии Ставропольского края имеются ссылки на правовые основания проверок и применение Федерального Закона N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Выводы суда первой инстанции о том, что, Управление Россельхознадзора по Ставропольскому краю, неправильно применило вышеуказанные нормы Федерального законодательства РФ, являются обоснованными.

Управление Россельхознадзора по Ставропольскому краю не имеет полномочий на осуществление контрольно-надзорных мероприятий органов государственной власти субъектов РФ, за исключением переданных Российской Федерацией субъекту Российской Федерации полномочий, и не может проводить проверки в отношении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Управление Россельхознадзора превысило свои полномочия, а положения вышеупомянутых Распоряжений, изданных Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Ставропольскому краю выходят за рамки контроля и надзора за полнотой и качеством переданных полномочий Российской Федерации.

Причины пропуска срока для признания недействительными оспариваемых распоряжений о проведении внеплановых выездных и документарных проверок обоснованно признаны судом первой инстанции уважительными и подлежащими восстановлению.

Руководствуясь статьями 268-271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 23.08.2013 по делу А63-4752/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.А. Цигельников

Судьи

Д.А. Белов С.А. Параскевова