Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22 ноября 2013 г. N 04АП-4974/13 (ключевые темы: гидротехнические сооружения - административные правонарушения - мелиорация земель - бюджетные учреждения - мелиоративная система)

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22 ноября 2013 г. N 04АП-4974/13

г. Чита

22 ноября 2013 г.

Дело N А10-2989/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 18 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 ноября 2013 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова,

судей В.А. Сидоренко, Д.Н. Рылова,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Е.Н., рассмотрев с использованием системы видеоконференц-связи в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Забайкальского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 11 сентября 2013 года по делу N А10-2989/2013 по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Республике Бурятия" (ИНН 0323050993, ОГРН 1020300896802) к Забайкальскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным и отмене постановления N 39/08-13-2013/юл от 16.07.2013 о привлечении к административной ответственности по статье 9.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

(суд первой инстанции: Дружинина О.Н.),

при участии в судебном заседании:

судьи Арбитражного суда Республики Бурятия, осуществляющего организацию видеоконференцсвязи, Гиргушкиной Н.А., при ведении протокола отдельного процессуального действия в Арбитражном суде Республики Бурятия секретарем судебного заседания Биликтуевой З.П.,

от заявителя: не было;

от заинтересованного лица: Гомбоевой А.Б., представителя по доверенности от 09.08.2013;

от Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратуры (ОГРН 1020300990478, ИНН 0323059932): не было;

установил:

Заявитель, Федеральное государственное бюджетное учреждение "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Республике Бурятия", обратился в арбитражный суд с заявлением к Забайкальскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) о признании незаконным и отмене постановления N 39/08-13-2013/юл от 16.07.2013 о привлечении к административной ответственности по статье 9.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением суда первой инстанции от 11 сентября 2013 года требования заявителя удовлетворены полностью.

Принимая указанное решение, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях предприятия состава административного правонарушения, предусмотренного статьи 9.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также о несоответствии постановления требованиям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по содержанию.

Административный орган, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявил апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить и отказать заявителю в удовлетворении требований.

Представитель Ростехнадзора в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просит отменить решение суда первой инстанции, в удовлетворении требований отказать.

Из апелляционной жалобы следует, что суд первой инстанции дал неправильную оценку фактическим обстоятельствам дела. Так, из материалов дела прямо следует и не оспаривается стороной, что Боргойская дамба находится в оперативном управлении заявителя. Ростехнадзор выражает несогласие с выводом суда о том, что в отсутствие финансирования учреждение не имело возможности надлежащим образом соблюдать меры по содержанию данного объекта, и что данные обстоятельства могут являться условием для освобождения от административной ответственности. В апелляционной жалобе административный орган указывает на то, что суд первой инстанции не дал оценки доводам Ростехнадзора о привлечении учреждения к административной ответственности вне связи с осуществлением им предпринимательской деятельности, соответственно, вопрос об оспаривании постановления подлежал рассмотрению в суде общей юрисдикции.

Представитель учреждения в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, о чем свидетельствует уведомление N 67200266465956.

Представленным отзывом на апелляционную жалобу ФГБУ "Управление "Бурятмелиоводхоз" просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель прокуратуры в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, о чем свидетельствует уведомление N 67200266465970.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 09.10.2013.

Согласно пункту 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права и заслушав доводы представителя административного органа, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Ростехнадзор постановлением от 16.07.2013 признал Федеральное государственное бюджетное учреждение "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Республике Бурятия" виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 9.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначил ему наказание в виде штрафа в размере 20 000 руб.

Диспозиция статьи 9.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях состоит в нарушении норм и правил безопасности при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения.

Статьей 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" установлено, что эксплуатирующая организация - государственное или муниципальное унитарное предприятие либо организация любой другой организационно-правовой формы, на балансе которой находится гидротехническое сооружение.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" собственник гидротехнического сооружения и эксплуатирующая организация обязаны:

- обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации;

- обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения, в том числе регулярную оценку безопасности гидротехнического сооружения и анализ причин ее снижения с учетом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности, в том числе деятельности, связанной со строительством и с эксплуатацией объектов на водных объектах и на прилегающих к ним территориях ниже и выше гидротехнического сооружения;

- обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности гидротехнического сооружения;

- развивать системы контроля за состоянием гидротехнического сооружения;

- систематически анализировать причины снижения безопасности гидротехнического сооружения и своевременно осуществлять разработку и реализацию мер по обеспечению технически исправного состояния гидротехнического сооружения и его безопасности, а также по предотвращению аварии гидротехнического сооружения;

- обеспечивать проведение регулярных обследований гидротехнического сооружения;

- создавать финансовые и материальные резервы, предназначенные для ликвидации аварии гидротехнического сооружения;

- организовывать эксплуатацию гидротехнического сооружения в соответствии с разработанными и согласованными с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, правилами эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечивать соответствующую нормам и правилам квалификацию работников эксплуатирующей организации;

- поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях на гидротехнических сооружениях;

- осуществлять по вопросам предупреждения аварий гидротехнического сооружения взаимодействие с органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям; незамедлительно информировать об угрозе аварии гидротехнического сооружения федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, другие заинтересованные государственные органы, органы местного самоуправления и в случае непосредственной угрозы прорыва напорного фронта - население и организации в зоне возможного затопления;

- совместно с органами местного самоуправления информировать население о вопросах безопасности гидротехнических сооружений;

- финансировать мероприятия по эксплуатации гидротехнического сооружения, обеспечению его безопасности, а также работы по предотвращению и ликвидации последствий аварий гидротехнического сооружения.

Собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность гидротехнического сооружения (в том числе возмещает в соответствии со статьями 16, 17 и 18 настоящего Федерального закона ущерб, нанесенный в результате аварии гидротехнического сооружения) вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации гидротехнического сооружения.

Таким образом, субъектами ответственности по статье 9.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация.

Как следует из материалов дела, паспортов оросительной системы (т. 1, л. 58-59), писем заявителя (т. 1, л. 60, 80, 81, 83, 84, 85, 86, 87, 91), самого постановления о назначении административного наказания и постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении от 20.06.2013, Боргойская дамба, входящая состав Боргойской оросительной системы, находится в оперативном управлении Федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Республике Бурятия".

Данное обстоятельство не оспаривается сторонами по делу и, в силу ч.3.1 ст. 70 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, считается установленным.

На основании изложенного, вывод суда первой инстанции о том, что материалами дела об административном правонарушении не подтверждается, что бюджетное учреждение не является в данном случае субъектом ответственности правонарушения, предусмотренного ст. 9.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является ошибочным.

Объектом правонарушения, согласно диспозиции данной статьи, является нарушение указанных норм и правил безопасности, а предметом правонарушения - гидротехнические сооружения.

Понятие гидротехнического сооружения дано в ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", а также в ст. 2 Федерального закона от 10.01.1996 N 4-ФЗ "О мелиорации земель".

Так, согласно закону, под гидротехническим сооружением понимаются: плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении";

Кроме того, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, это инженерные сооружения и устройства, не входящие в мелиоративные системы, обеспечивающие регулирование, подъем, подачу, распределение воды потребителям, отвод вод с помощью мелиоративных систем, защиту почв от водной эрозии, противоселевую и противооползневую защиту.

Как следует из материалов дела об административном правонарушении, Боргойская дамба входит в состав Боргойской оросительной системы, являющиеся частью мелиоративной системы, предназначенной для орошения и обводнения Боргойской степи и пойменных земель р. Джида Бурятской АССР, дамба обвалования предусмотрена для защиты орошаемых земель в м. Намак и Енхорская пойма.

Оценивая цель создания дамбы обвалования, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции ошибочно пришел к выводу, что материалами дела об административном правонарушении не установлено, относится ли данный объект к гидротехническому сооружению в смысле ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений".

Суд апелляционной инстанции полагет, что обязанности, установленные Федеральным законом от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" для собственников и эксплуатирующих организаций гидротехнических сооружений в полной мере распространяются на бюджетное учреждение осуществляющее эксплуатацию гидротехнического сооружения - Боргойской дамбы (дамбы обвалования) Боргойской оросительной системы.

Как следует из материалов дела и не оспаривается заявителем, что бюджетным учреждением, как эксплуатирующей организацией гидротехнического сооружения, допущены следующие нарушения:

1. Не произведены ремонтные работы по восстановлению разрушенной наводнением в 2006 году Боргойской дамбы, выполняющей, в том числе, защитную функцию от затопления домов жителей с. Енхор. (Нарушение ФЗ N 117 от 21.07.1997 г., ст.8, 9).

2. Не разработан план мероприятий по безопасному пропуску паводковых вод, не разработан план ликвидации аварий и не согласован с органами местного самоуправления Джидинского района, не создана комиссия по прохождению паводкового сезона. (Нарушение ФЗ N 117 от 21.07.1997 г., ст. 8, 9)

3. На период проверки не разработаны и не согласованы правила эксплуатации гидротехнических сооружений Боргойской дамбы. (Нарушение ФЗ N 117 от 21.07.1997 г., ст. 8, 9).

4. Отсутствует ситуационный план дамбы с нанесением социально-значимых объектов и указанием участков размыва дамбы. (Нарушение ФЗ N 117 от 21.07.1997 г., ст. 8, 9).

5. Не обеспечено надлежащее состояние гидротехнического сооружения, в частности, не осуществляется вырубка деревьев, разрушающих тело дамбы. (Нарушение ФЗ N 117 от 21.07.1997 г., ст.8, 9).

6. На дамбе не установлены знаки, отмечающие попикетно длину сооружения. Не ведется журнал визуальных наблюдений, не разработана исполнительная документация. (Нарушение ФЗ N 117 от 21.07.1997 г., ст. 8,9).

7. Не выполнено декларирование безопасности гидротехнических сооружений. Не проведено обследование ГТС, предшествующее составлению декларации безопасности. (Нарушение ФЗ N 117 от 21.07.1997 г., ст.8, 9, 10; Положение о декларировании безопасности гидротехнических сооружений, утвержденное Постановлением Правительства РФ, п.2, п.7).

8. Гидротехнические сооружения Боргойской защитной дамбы не внесены в Российский регистр гидротехнических сооружений. (Нарушение ФЗ N 117 от 21.07.1997 г., ст. 7).

Оценивая указанные нарушения и имеющиеся материалы дела, суд апелляционной инстанции считает, что материалами дела подтверждается наличие события правонарушения и причинно-следственная связь между бездействием бюджетного учреждения, как эксплуатирующей организацией гидротехнического сооружения, и наличием наступивших вредных последствий, с учетом формального состава данной статьи.

В силу указанного, суд апелляционной инстанции считает, что материалами дела подтверждается наличие в действиях бюджетного учреждения противоправного деяния, охватываемого диспозиций ст. 9.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно статье 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Пунктом 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 предусмотрено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При привлечении к административной ответственности Управления "Бурятмелиоводхоз" административный орган ни в постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении от 20.06.2013 (являющимся основным доказательством по делу об административных правонарушениях), ни в постановлении о назначении административного наказания от 16. 07. 2013 г. не отразил наличие в действиях (бездействии) учреждения субъективной стороны вменяемого правонарушения. В частности, административный орган не указал, имелась ли у заявителя возможность по соблюдению соответствующих правил и норм безопасности гидротехнических сооружений, какие меры должны были быть приняты заявителем для соблюдения требований действующего законодательства.

В частности, при определении вины бюджетного учреждения административный орган не дал оценки доводам лица, привлекаемого к административной ответственности, что противопаводковые мероприятия в связи с разрушением Боргойской оросительной системы требуют огромных финансовых вложений, однако средства из бюджета на устранение разрушений не выделяются, а также тому, что, как следует из материалов дела об административном правонарушении, бюджетное учреждение неоднократно обращалось к собственнику за выделением финансирования и что, согласно проекту ФЦП "развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы", реконструкция Боргойской оросительной системы, в том числе восстановление дамбы обновления, включена на 2015-2016 годы с разработкой проектной документации в 2014 году.

Между тем, согласно ст. 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по делу об административном правонарушении выяснению подлежит выяснению в том числе, виновность лица в совершении административного правонарушения.

В нарушение приведенных норм права, административным органом данный вопрос не выяснялся, в постановлении о назначении наказания оценка вины бюджетного учреждения не отражена.

В силу ч. 6 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в компетенцию арбитражного суда при оценке законности постановления по делу об административном правонарушении не входит установление виновности лица, оспаривающего акт, которым такое лицо признано виновным в совершении административного правонарушения.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции обоснованно признал незаконным оспариваемое постановление о назначении административного наказания.

Суд апелляционной инстанции не принимает довод апелляционной жалобы о том, что рассмотрение данного спора неподведомственно арбитражным судам, поскольку данный довод не основан на требованиях статей 29, 207 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а является следствием неправильного понимания характера отношений, основанных исключительно на экономической деятельности бюджетного учреждения.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об удовлетворении требований заявителя.

На основании изложенного, у суда апелляционной инстанции отсутствуют законные основания для удовлетворения апелляционной жалобы.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятии от "11" сентября 2013 года по делу N А10-2989/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.В. Желтоухов

Судьи

Д.Н. Рылов В.А. Сидоренко