Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2013 г. N 15АП-16596/13

город Ростов-на-Дону

21 ноября 2013 г.

дело N А32-27336/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 14 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 ноября 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 13.11.2013 N 985-02 Бутько В.В., паспорт.

от заинтересованного лица: представитель не явился, уведомлен надлежащим образом.

от третьего лица: представитель не явился, уведомлен надлежащим образом.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.08.2013

по делу N А32-27336/2012

по заявлению Контрольно-счетной палаты Краснодарского края

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьего лица Навального А.А.

о признании недействительным решения,

принятое в составе судьи Орловой А.В.

УСТАНОВИЛ:

контрольно-счетная палата Краснодарского края (далее - палата) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление) о признании недействительным решения комиссии управления от 25.07.12г. по делу N ВП-48/2012 о нарушении законодательства о размещении заказов.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечён Навальный А.А.

Решением от 12.08.13г. заявление палаты удовлетворено. Решение мотивировано тем, что при проведении внеплановой проверки антимонопольным органом сделаны неправомерные и необоснованные выводы о содержании в п.п. 4.2, 4.3 проекта государственного контракта положений, противоречащих требованиям, соответственно, ч. 8 ст. 9 и ч. 5 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее -закон N 94-ФЗ). Суд так же сослался на то, что при принятии заявления Навального А.А. и назначении внеплановой проверки управлением были допущены существенные нарушения требований ч.ч. 2, 2.3 ст. 57, п.3 ч.1 ст. 59 закона N 94-ФЗ и п.п. 3.14, 3.15 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, утверждённого приказом ФАС РФ от 14.11.2007 N 379 (далее - Административный регламент).

Не согласившись с решением суда, управление обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления. Жалоба мотивирована законностью оспариваемого решения комиссии управления, поскольку проект контракта, прилагаемый к извещению, содержит условия, нарушающие нормы закона N 94-ФЗ, действующие в редакции на момент проведения запроса котировок. Право антимонопольного органа на проведение внеплановой проверки на основании поступившей информации законодательно закреплено, в целях проведения проверки был издан приказ N 234 от 12.07.2012 о проведении внеплановой проверки и направлено уведомление.

Палата в отзыве на жалобу возражает против её удовлетворения, сославшись на законность решения суда.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Управление и третье лицо, надлежащим образом уведомленные о месте, дате и времени рассмотрения апелляционной жалобы своих представителей в судебное заседание не направили, управление известило суд о возможности рассмотрения жалобы без участия своего представителя, в связи с чем и на основании ч.ч. 2, 3 ст. 156 АПК РФ суд признал возможным рассмотреть жалобу в отсутствие представителей указанных участвующих в деле лиц.

В судебном заседании представитель палаты возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на законность принятого судом решения.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, выслушав представителя палаты, арбитражный суд апелляционной инстанции признал апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 13.06.12 палатой Краснодарского края на официальном сайте www.zakupki. gov.ru было размещено извещение N 0318200043112000003 о проведении запроса котировок на получение услуг по подготовке и размещению информационно-публицистического материала о палате, посвященного её 15-летию.

23.06.12г. комиссией палаты был составлен и опубликован на официальном сайте www.zakupki.gov.ru протокол N 0318200043112000003-1 рассмотрения и оценки котировочных заявок.

Победителем в проведении запроса котировок определено ФБГУ "Редакция "Российской газеты", с которым палатой был заключён государственный контракт на выполнение услуг от 01.07.12 N 1.

Во исполнение заключенного госконтракта в федеральном выпуске печатного СМИ "Российская газета" 03.07.2012 опубликовано интервью председателя Палаты под названием "Всегда контрольная", посвященное деятельности палаты за 15 лет.

10.07.12г. в ФАС России поступило (вх. 4621 от 10.07.2012) заявление г-на Навального А. А. от 09.07.12 на действия палаты при проведении запроса котировок "Услуги по подготовке и размещению информационно-публицистического материала о палате, посвященного ее 15-летию (извещение 420318200043112000003 от 13.06.2012). Заявление Навального А. А. зарегистрировано канцелярией ФАС России.

В заявлении указано, что запрос котировок размещен с нарушениями ч.5, ч.8 ст.9 закона N 94-ФЗ, а именно:

-в пункте 4.2 проекта государственного контракта установлено право сторон расторгнуть государственный контракт по требованию одной из сторон;

-пункт 4.3 проекта государственного контракта предусматривает возможность расширения объема прав и обязанностей по государственному контракту по взаимному соглашению.

В дальнейшем указанное заявление было перенаправлено ФАС России в управление.

На основании поданного Навальным А.А. заявления управление назначило внеплановую проверку.

Уведомлением от 13.07.2012 N 9990/8 управление истребовало у палаты копии документов о размещённом государственном заказа, письменные пояснения по существу предъявленных претензий.

25.07.12г. по результатам внеплановой проверки управление вынесло решение по делу ВП-48/2012 о нарушении законодательства о размещении заказов, в котором признало в действиях Заказчика - палаты нарушение ч.5, ч.8 ст.9 закона N 94-ФЗ.

Не согласившись с этим решением, палата обжаловала его в арбитражный суд.

Повторно рассмотрев заявление палаты, суд апелляционной инстанции признал правомерным его удовлетворение судом первой инстанции.

В частности, в силу ч.1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 ст. 201 АПК РФ установлено два основания, при одновременном наличии которых заявление об оспаривании ненормативного правового акта подлежит удовлетворению: 1) в случае, если оспариваемый акт противоречит закону или иному нормативному правовому акту и 2) в случае, если этим актом нарушаются права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, на него незаконно возлагаются какие-либо обязанности, создаются иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Дополнительно проверив оспариваемое решение УФАС, суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для переоценки выводов суда первой инстанции о наличии указанных выше установленных ч.1 ст. 198, ч.2 ст. 201 АПК РФ оснований для признания оспариваемого решения комиссии управления незаконным и его отмены.

Так, судом первой инстанции сделан основанный на положениях закона N 94-ФЗ и Административного регламента вывод о существенных процедурных нарушениях, допущенных управлением при принятии жалобы гражданина и проведении по ней проверки.

В обоснование вывода о наличии существенных нарушений требований ч.ч. 2, 2.3 ст. 57, п.3 ч.1 ст. 59 закона N 94-ФЗ и п.п. 3.14, 3.15 Административного регламента суд первой инстанции правомерно сослался на следующее.

Частью 2 статьи 57 закона N 94-ФЗ обжалование действий бездействия) заказчика допускается в любое время размещения заказа, но не позднее чем через семь дней со дня размещения на официальном сайте протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок.

Протокол размещён на официальном сайте 23.06.2012.

Навальный А. А. подал заявления - 09.07.2012., т. е. на 16-й день после размещения протокола на официальном сайте.

Согласно части 2.3 статьи 57 закона N 94-ФЗ обжалование действий заказчика, связанных с заключением государственного или муниципального контракта допускается не позднее даты заключения государственного контракта.

Государственный контракт был заключён 01.07.2012.

Навальный А. А. подал заявления - 09.07.2012., т. е. на 8-й день после заключения государственного контракта.

Управлением так же были нарушен требования Административного регламента.

Так, п.п. 3.14, 3.15 Административного регламента предусмотрена проверка поступившей жалобы (заявления) на соответствие ее требованиям, установленным законом N 94-ФЗ, а также положениям Административного регламента. В случаях несоответствия жалобы (заявления) требованиям, установленным ч.1 ст. 59 закона N 94-ФЗ, должно приниматься решение о возвращении жалобы (заявления) заявителю. Пунктом 3 части 1 статьи 59 закона N 94-ФЗ предусмотрен возврат жалобы (заявления) в случае её подачи по истечении срока, указанного в части 2 статьи 57 закона N 94-ФЗ

Навальный А.А. не является участником размещения государственного заказа, поскольку заявку на участие в запросе котировок (извещение от 13.06.2012 N 0318200043112000003) не подавал, никаких действий, свидетельствующих о намерении участвовать в запросе котировок, не совершал.

На день регистрации заявления г-на Навального А.А. в ФАС России (10.07.2012) государственный контракт от 01.07.12 N 1, заключённый между палатой и ФБГУ "Редакция "Российской газеты" на получение услуг, был полностью исполнен сторонами, о чём на официальном сайте www.zakupki. gov.ru внесена соответствующая запись в реестр государственных контрактов N0318200043112000005 от 10 июля 2012 года. Стороны при исполнении указанного государственного контракта положениями пунктов 4.2 и 4.3 (об изменении и расторжении) не воспользовались.

Основываясь на изложенном суд первой инстанции пришёл к законному и обоснованному вводу о том, что при назначении внеплановой проверки антимонопольным органом были допущены существенные нарушения требований ч.ч. 2, 2.3 ст. 57, п.3 ч.1 ст. 59 закона N 94-ФЗ и п.п. 3.14, 3.15 Административного регламента.

Наличие у антимонопольного органа права на проведение внеплановой проверки на основании поступившей информации, а так же издание управлением приказа N 234 от 12.07.2012 о проведении внеплановой проверки и направлении уведомления не устраняют установленных судом первой инстанции при рассмотрении дела процедурных нарушений со стороны управления, которые являются существенными и влекут недействительность принятого комиссией управления решения вне зависимости от вопроса о наличии в действия палаты нарушений требований закона N 94-ФЗ.

Судом первой инстанции так же сделан основанный на применимых к спорным правоотношениям нормах права вывод о том, что палатой при проведении спорного размещения заказа не было допущено нарушения требований ч.5, ч.8 ст.9 закона N 94-ФЗ.

Данный вывод суд первой инстанции правомерно обосновал следующим.

В соответствии с ч. 5 ст. 9 закона N 94-ФЗ при заключении и исполнении государственного или муниципального контракта изменение условий контракта, указанных в частях 11 и 12 настоящей статьи, части 12 статьи 25, части 5 статьи 27, части 3 статьи 29, части 1 статьи 31, части 7 статьи 31.4, части 3 статьи 31.5, части 12 статьи 35, части 6 статьи 36, части 13 статьи 37, части 3 статьи 38, части 1 статьи 40, части 14 статьи 41, части 22 статьи 41.8, части 11 статьи 41.9, части 15 статьи 41.11, частях 10 и 14 статьи 41.12, части 6 статьи 42, частях 6 и 8 статьи 46, части 8 статьи 47, части 10 статьи 53 и частях 5 и 6 статьи 54 настоящего Федерального закона, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается, за исключением случаев, предусмотренных частями 6 - 6.6 и 8.1 настоящей статьи.

В соответствии с ч. 8 ст. 9 закона N 94-ФЗ установлено, что расторжение контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Из материалов дела усматривается, что при проведении внеплановой проверки антимонопольным органом сделан вывод о содержании в пункте 4.2 проекта государственного контракта положений, противоречащих требованиям части 8 ст. 9 закона N 94-ФЗ ("настоящий государственный контракт может быть расторгнут требованию одной из сторон...").

В пункте 4.2 проекта государственного контракта указано: "Настоящий государственный контракт может быть расторгнут по требованию одной из сторон, если она письменно уведомила об этом другую не менее чем за 5 рабочих дней до даты фактического расторжения."

Оценив данный пункт проекта государственного контракта суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что данное условие контракта не противоречит ч. 8 ст. 9 закона N 94-ФЗ и направлено на урегулирование сторонами порядка расторжения контракта по соглашению сторон, заключающееся в письменном уведомлении другой стороны не менее чем за 5 рабочих дней до даты фактического расторжения контракта. Формулировка "по требованию одной из сторон" в пункте 4.2 проекта госконтракта является формой волеизъявления стороной его расторгнуть. Кроме того, желание расторгнуть контракт является исключительным правом любой из сторон, которым она может воспользоваться, доведя своё желание до сведения своего контрагента. "Требование" и есть та форма, в которой сторона может изъявить своё желание расторгнуть контракт.

В силу статьи 431 ГК РФ при толковании условий договора принимается во внимание буквальное значение содержащихся в нем слов и выражений, а в случае трудностей с определением содержания договора, должна быть выяснена действительная общая воля сторон с учетом цели договора.

Суд первой инстанции так же пришёл к выводу о том, что в нарушение требований п. 3.33 Административного регламента мотивировочная и резолютивная части решения управления не содержит достаточных обоснований, указывающих на нарушения в формулировке пункта 4.2 проекта государственного контракта части 8 ст.9 закона N 94-ФЗ. Антимонопольный орган не указал, что именно было нарушено применением такой формулировки.

Немотивированный вывод антимонопольного органа о нарушении Контрольно-счётной палатой законодательства о размещении заказов не соответствует волеизъявлению сторон.

Кроме того, с учётом постановления Президиума ВАС РФ от 25.10.2011 N 382/11 по делу N А56-43217/2010 нормы Федерального закона N 94-ФЗ применяются к отношениям, связанным с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, а не вопросы исполнения и расторжения государственных и муниципальных контрактов.

Поэтому отсутствие обоснования и вывод, сделанный в решении антимонопольного органа о противоречии пункта 4.2 проекта государственного контракта требованиям части 8 статьи 9 закона N 94-ФЗ, нарушает нормы материального права и противоречит имеющейся судебной практике.

Пункт 4.3 проекта государственного контракта изложен в следующем виде: "Участники государственного контракта могут расширить объем своих прав и обязанностей по настоящему государственному контракту по взаимному соглашению".

Управление пришло выводу о том, что данный пункт проекта госконтракта не соответствует требованиям части 5 статьи 9 закона N 94-ФЗ.

Часть 5 статьи 9 закона N 94-ФЗ содержит (через отсылки к соответствующим статьям) закрытый перечень условий контракта, которые не могут быть изменены по соглашению сторон и в одностороннем порядке.

Однако, по мнению суда первой инстанци, полного запрета изменять условия контракта (кроме оговоренных) данная норма не содержит.

Учитывая то, что стороны обязаны действовать только в рамках действующего законодательства, положения пункта 4.3 проекта государственного контракта предусматривают возможность только по взаимному соглашению расширения объема прав и обязанностей сторон, которые не запрещены для изменения согласно части 5 статьи 9 закона N 94-ФЗ.

Основываясь на изложенном суд первой инстанции указал на то, что вывод, сделанный в решении антимонопольного органа, о не соответствии положений пункта 4.3 контракта части 5 статьи 9 закона N 94-ФЗ нарушает нормы материального права и противоречит имеющейся судебной практике.

В определении ВАС РФ от 25.06.2012 N ВАС-4395/12 по делу N А56-73805/2010 так же рассмотрена аналогичная ситуация и сделан вывод, что включение названного условия (возможности изменения) в государственный контракт не означает возможность заключения соглашения об изменении его условий без учета положений части 5 статьи 9 Закона N 94-ФЗ.

Основываясь на изложенном, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что при проведении внеплановой проверки антимонопольным органом сделаны неправомерные и необоснованные выводы о содержании в п.п. 4.2, 4.3 проекта государственного контракта положений, противоречащих требованиям, соответственно, ч. 8 ст. 9 и ч. 5 ст. 9 закона N 94-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции, с учётом данного судом первой инстанции толкования положений п.п. 4.2, 4.3 проекта контракта, не находит достаточных оснований для переоценки приведённого выше вывода суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены решения суда первой инстанции. Апелляционная жалоба управления отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.08.2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Соловьева С.С. Филимонова