Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 ноября 2013 г. N 13АП-20946/13

г. Санкт-Петербург

25 ноября 2013 г.

Дело N А56-43036/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 18 ноября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 ноября 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе судьи Борисовой Г.В.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: не явились-извещены (уведомление N 17842,ходатайсто о рассмотрении дела без участия представителя);

от заинтересованного лица: не явились-извещены ( уведомление N 17843);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-20946/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.09.2013 по делу N А56-43036/2013 (судья Хохлов Д.В.), принятое в порядке упрощенного производства

установил:

ОАО "Российские железные дороги" (107174, Москва, ул.Новая Басманная, д.2, далее- ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр.Римского-Корсакова, д.39, далее- Управление Ространснадзора, административный орган) от 05.07.2013 N 07-53-03/305 о привлечении общества к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Решением суда первой инстанции заявленные требования ОАО "РЖД" удовлетворены, в связи с неправомерным привлечением общества к административной ответственности за невыполнение предписания от 07.02.2013 N 07-44-03/41.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Ространснадзора направило апелляционную жалобу, в которой просило отменить решение суда, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей в судебное заседание не направили.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу административного органа обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Как видно из материалов дела, в период с 24.06.2013 по 26.06.2013 УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора на основании распоряжения N 579-р от 19.06.2013 проведена внеплановая проверка ОАО "РЖД" по вопросу исполнения предписания от 07.02.2013 N 07-44-03/41, согласно которому общество должно:

1.1) Проверить должностное лицо - начальника железнодорожного вокзала Воркута Русакова Е.И., назначенного ответственным за обеспечение транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры, с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) для прекращения трудовых отношений.

1.2) Осуществить специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку должностного лица- начальника железнодорожного вокзала Воркута Русакова Е.И., назначенного ответственным за обеспечение транспортной безопасности на ОТИ вокзала Воркута в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

1.3) Информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся, включая запрещение:

- прохода (проезда) в зоны транспортной безопасности вне КПП или без соблюдения условий допуска;

- перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам;

- проноса (провоза) предметов и/или веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и зону свободного доступа ОТИ или ТС, а также о предметах и веществах, которые запрещены или ограничены для перемещения;

- совершения АНВ в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий.

1.4) Разработать порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) в деятельность ОТИ и/или транспортных средств (далее - ТС).

По факту неисполнения обществом предписания от 07.02.2013 N 07-44-03/41 УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора в срок до 10.06.2013 и нарушения пунктов 5.6, 5.10, 5.12 подпунктов 5.14.1, 5.14.2, 5.14.3, 5.14.4 пункта 5.14 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее-Требования обеспечению транспортной безопасности ) составлен акт проверки от 25.06.2013 N07-46-03/412.

02.07.2013 по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, Отделом надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора составлен протокол об административном правонарушении N 07-45-03/255.

Постановлением Отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 05.07.2013 N 07-53-03/305 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях в виде наложения административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд о признании его незаконным.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования общества, посчитал недоказанным правомерность вынесенного в отношении общества предписания, и как следствие, незаконным привлечение к административной ответственности за его неисполнение. Апелляционный суд не согласен с данным выводом суда по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Согласно части 2 статьи 4 вышеназванного Федерального закона обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Предписание-это мера реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа должны быть законодательно обоснованы. В предписании должно быть указано, какое положение закона нарушено, в чем заключается нарушение. Предписание об устранении нарушений требований действующего законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что предписание от 07.02.2013 N 07-44-03/41 выдано по итогам внеплановой документарной проверки железнодорожного вокзала Воркута Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов, проведённой УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора в порядке, установленном Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В ходе проверки должностное лицо органа государственного надзора пришло к выводу, что ОАО "РЖД" не исполнило пункты 5.6, 5.10, 5.12 подпунктов 5.14.1, 5.14.2, 5.14.3, 5.14.4 пункта 5.14 Требований по обеспечению транспортной безопасности.

Согласно пункту 5.10 Требований по обеспечению транспортной безопасности, субъект транспортной инфраструктуры обязан проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.

В пункте 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ приведен перечень лиц, в отношении которых установлены ограничения при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности (имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления, состоящие на учете в учреждениях органов здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании и др.).

Пункт 5.10 Требований предусматривает обязанность субъекта транспортной инфраструктуры проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона - для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.

Нарушение пункта 5.10 является самостоятельным нарушением по причине того, что обязанность исполнения субъектом транспортной инфраструктуры данного пункта Требований не ставится в зависимость от наличия утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности, что предполагает обязанность общества исполнять требования указанного пункта.

В соответствии с Приказом Управления Ространснадзора от 10.02.2012 N 31 ответственным за транспортную безопасность на станциях назначены начальники железнодорожных станций.

Административный орган утверждает, что начальник станции Русаков Е.И. не проверен на наличие ограничений, поименованных в части 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ, служащих основанием для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу, в части наличия или отсутствия непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления. Данный факт общество не отрицает.

Апелляционный суд отмечает, что в предписании указано на необходимость проверки определенной информации, а не принятии мер по увольнению должностного лица, на что ошибочно указал суд первой инстанции, ссылаясь на противоречие части 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ положениям Трудового кодекса Российской Федерации.

Пунктом 5.12 Требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Подпунктом 5.6.9 Требований по обеспечению транспортной безопасности определено, что силы обеспечения транспортной безопасности включают лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, и персонал, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также подразделения транспортной безопасности.

Приказом ОАО "РЖД" от 12.12.2011 г. N 183 утверждено Положение об организации обеспечения транспортной безопасности в ОАО "РЖД" (далее - Положение).

Руководство организацией обеспечения транспортной безопасности в ОАО "РЖД" определено частью II названного Положения.

В соответствии с п.13 ч.II Положения непосредственная реализация мер, направленных на обеспечение защищенности объектов железнодорожного транспорта, противодействие соответствующим угрозам совершения актов незаконного вмешательства, осуществляется руководителем подразделения филиала, другого структурного подразделения ОАО "РЖД", на которого в установленном порядке возложено управление производственной (технологической) деятельностью объекта железнодорожного транспорта в соответствии с его предназначением (далее - руководитель объекта железнодорожного транспорта).

Объектом железнодорожного транспорта в данном случае является железнодорожная станция Воркута.

Категорирование объекта транспортной инфраструктуры железнодорожной станции Воркута проведено (внесение в Реестр 30.05.2011, с присвоением второй категории (реестровый номер ЖВД 116155 ).

На основании вышеизложенного, начальник железнодорожной станции Воркута либо лицо его замещающее непосредственно относятся к сотрудникам сил обеспечения транспортной безопасности и должны пройти специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку.

Министерством транспорта РФ и Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор) во исполнение закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", Указа Президента РФ от 31.03.2010 N 403 "О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте" и Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте (утверждена Распоряжением Правительства РФ 30.07.2010 г. N1285-р) созданы Центры транспортной безопасности, предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций на транспорте на базе подведомственных агентству ВУЗов.

Согласно разделу VI Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, задачами создания системы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте, являются:

-разработка методики и программ профессиональной подготовки и обучения, определение требований, порядка, способов и методов аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

-создание сети учебных центров профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

-обучение, подготовка и аттестация специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала, принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности;

-обучение должностных лиц и специалистов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте.

Программа реализуется в рамках приоритетного направления деятельности Правительства Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности.

Абзац 2 пункта 42 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 610, закрепляет за образовательным учреждением повышения квалификации полномочия по разработке, утверждению и реализации дополнительных образовательных программ самостоятельно с учетом потребностей заказчика.

В созданных Центрах на основании существующего законодательства разработаны, утверждены и реализовываются программы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц в области обеспечения транспортной безопасности, а также персонала принимающего участие в обеспечении транспортной безопасности, в том числе в части предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на железнодорожном транспорте и метрополитене.

Кроме того, на официальном сайте Росжелдора (http://www.roszeldor.ru/trans_save /Inst_UTB) в разделе "Транспортная безопасность" опубликован Перечень подведомственных Росжелдору ВУЗов, на базе которых открыты учебные центры транспортной безопасности. В указанном перечне опубликованы названия федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений, номер лицензии на право ведения образовательной деятельности в области обеспечения транспортной безопасности и название учебных программ.

По заказу Правительства РФ в образовательных учреждениях на базе транспортных ВУЗов совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти были разработаны и утверждены учебные программы профессиональной подготовки на основании существующего законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения безопасности в государстве и в сфере транспорта. Право образовательных учреждений на самостоятельное утверждение соответствующих программ непосредственно закреплено законодательством РФ. Ни приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43, ни иными нормативными актами не предусмотрено, что программы утверждаются компетентным органом государственной власти, уполномоченным в области обеспечения транспортной безопасности.

Таким образом, в настоящее время утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности.

Оспариваемым постановлением обществу вменяется в вину неисполнение требований пункта 5.14 Требований по обеспечению транспортной безопасности, согласно которому субъект транспортной инфраструктуры обязан информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся, включая запрещение:

- прохода (проезда) в зоны транспортной безопасности вне КПП или без соблюдения условий допуска;

- перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документа;

Материалами административного дела подтверждается, что приказом и.о. начальника Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов от 14.05.2010 N 131 утвержден Регламент объявлений на вокзальных комплексах дирекции и тексты оповещений по радиотрансляционной системе. Указанный Регламент разработан в соответствии с Технологическим процессом работы вокзала, утверждённого распоряжением Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов от 03.03.2010 N 10р.

Общество пояснило, что данный Регламент исполняется на железнодорожном вокзале Воркута в полном объёме. Транслирующиеся по радиотрансляционной системе вокзала тексты N 1, N 2, N 3, N 17 в полной мере информируют о запрещении: перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам; совершения актов незаконного вмешательства в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий.

Кроме того, общество утверждает, что информация о противодействии угрозам терроризма размещена на стендах в зале ожидания вокзала, об этом периодически делаются объявления по громкоговорящей связи.

Принимая во внимание данные доводы общества и отсутствие доказательств того, что Управлением проводился осмотр территории и здания вокзала в ходе проверки исполнения предписания, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о недоказанности Управлением неисполнения обществом предписания в части необходимости соблюдения пункта 5.14 Требований.

В соответствии с пунктом 5.6 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе, порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения акта незаконного вмешательства (АНВ) в деятельность ОТИ и/или ТС (подпункт 5.6.10).

Ссылка общества на то, обстоятельство, что спорные внутренние организационно-распорядительные документы, могут быть разработаны только при наличии плана обеспечения транспортной безопасности, апелляционным судом не принимается, поскольку разработка таких документов должна быть произведена обществом предварительно на основании имеющейся только у общества информации и впоследствии указанные документы формируются в виде отдельных приложений к плану.

Указание на неисполнение обществом пункта 5.14 Требований в мотивировочной части постановления от 05.07.2013 N 07-53-03/305 не повлекло принятия административным органом незаконного акта в целом, поскольку неисполнение остальных требований предписания, образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

С учетом вышеизложенного, факт неисполнения обществом предписания установлен административным органом и по существу обществом не опровергнут, утверждение Управления Ространснадзора о наличии вины общества в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, обосновано.

Процессуальных нарушений при привлечении общества к административной ответственности апелляционным судом не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене, апелляционная жалоба Управления- удовлетворению.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13 сентября 2013 года по делу N А56-43036/2013, принятое в порядке упрощенного производства, отменить.

ОАО "РЖД" в удовлетворении заявления о признании незаконным постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 05.07.2013 N 07-53-03/305 о привлечении общества к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, отказать.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Судьи

Г.В. Борисова

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.