Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 ноября 2013 г. N 13АП-20706/13 (ключевые темы: товарный рынок - государственные унитарные предприятия - органы государственной власти - анализ состояния конкуренции - функции заказчика)

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 ноября 2013 г. N 13АП-20706/13

г. Санкт-Петербург

25 ноября 2013 г.

Дело N А56-20837/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 20 ноября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 ноября 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Шульги Л.А.

судей Зотеевой Л.В., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: Майорова Р.Г. по дов.от 25.09.2013, Романченко А.П. по дов.от 24.04.2011 N 124

от заинтересованного лица: Асташенковой Е.И. по дов.от 10.10.2012 N АБ/12173

от 3-го лица: не явился, извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-20706/2013) СПб ГУП "Ленсвет" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.08.2013 по делу N А56-20837/2013 (судья Александрова Е.Н.), принятое

по заявлению СПб ГУП "Ленсвет"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

3-е лицо: Юридический комитет Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательное собрание, Губернатор Санкт-Петербурга

об оспаривании решения в части

установил:

Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Ленсвет" 190068, Санкт-Петербург, пр. Вознесенский, д. 25, лит. А; ОГРН 1027810272401 (далее - СПб ГУП "Ленсвет", предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу: 191186, Санкт-Петербург г, Невский пр-кт, 7-9, лит.А, 3-н, ОГРН 1027809242933 (далее - управление) от 22.08.2011 по делу N К-03-161/11 в части обеспечения эксплуатации наружного (уличного) декоративного (архитектурно-художественного) освещения Санкт-Петербурга (абзац 17 пункта 2.1).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Губернатор Санкт-Петербурга, Юридический комитет Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательное собрание Санкт-Петербурга.

Решением от 19.08.2013 в удовлетворении заявленного требования отказано.

СПб ГУП "Ленсвет" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.08.2013 по делу N А56-20837/2013 и принять новый судебный акт. Податель жалобы не согласен с выводами суда о том, что наделение СПб ГУП "Ленсвет" исключительными полномочиями по выполнению работ, оказанию услуг приведет к ограничению конкуренции на товарном рынке. Кроме того, предприятие считает вывод суда об отсутствии препятствий для принятия участия в торгах на выполнение спорных работ и услуг необоснованным.

В судебном заседании апелляционной инстанции представители предприятия апелляционную жалобу поддержали в полном объеме, представитель управления против удовлетворения жалобы возражал по доводам, изложенным в отзыве, считает решение суда законным, обоснованным, не подлежащим отмене.

Третьи лица - Губернатор Санкт-Петербурга, Юридический комитет Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательное собрание Санкт-Петербурга, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей не направили, что не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, приказом от 18.07.2011 N 298-ОВ Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу возбудило дело N К03-161/11 по признакам нарушения губернатором Санкт-Петербурга, Законодательным собранием Санкт-Петербурга статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Основанием для возбуждения дела явилось нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившимся во внесении и принятии Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург" (далее - Закон N 223-35), наделяющего государственные унитарные предприятия и государственные учреждения Санкт-Петербурга, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию услуг, которые могут оказывать хозяйствующие субъекты различных форм собственности на конкурентных рынках, что может иметь результатом недопущение, ограничение конкуренции.

Согласно статье 7-1 Закона N 223-35 предприятия и учреждения, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, обладают в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию услуг по транспортному обслуживанию лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга, органов государственной власти Санкт-Петербурга, гостиничному обслуживанию органов государственной власти и официальных делегаций, посещающих Санкт-Петербург, обеспечению деятельности представительств органов государственной власти Санкт-Петербурга в иных субъектах Российской Федерации, организации общественного питания при проведении мероприятий органами государственной власти Санкт-Петербурга, проведении официальных мероприятий от имени Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, техническому обслуживанию и ремонту объектов гражданской обороны, предназначенных для органов государственной власти Санкт-Петербурга, коммунально-эксплуатационному обслуживанию помещений, занимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга, проведению инженерных изысканий и проектированию объектов инженерного оборудования города, инженерной инфраструктуры, дорог, мостов, тоннельных сооружений, объектов подземного пассажирского транспорта, содержанию мостов, тоннельных сооружений, путепроводов, подземных и надземных пешеходных сооружений, набережных, водопропускных сооружений, обеспечению эксплуатации, развития и защиты Автоматизированной информационной системы государственного заказа Санкт-Петербурга, обеспечению эксплуатации, развития и защиты информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Санкт-Петербурга, информационно-аналитической поддержке деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга, обеспечению координации работ в сфере информационно-коммуникационных технологий, обеспечению (организации) оценки имущества в случаях, когда ее проведение является обязательным для Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, оказанию телекоммуникационных услуг органам государственной власти Санкт-Петербурга, централизованному оформлению Санкт-Петербурга к праздникам и памятным датам Санкт-Петербурга, международным, общепризнанным (традиционным), общероссийским праздникам и памятным датам в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга о праздниках и памятных датах в Санкт-Петербурге, погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего), а также умерших (погибших), личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, обеспечению эксплуатации и выполнению функций заказчика по наружному (уличному), декоративному (архитектурно-художественному) и праздничному освещению, выполнению аварийно-восстановительных работ на сетях инженерно-технического обеспечения, в случае если выполнение указанных работ или оказание указанных услуг предусмотрено учредительными документами предприятия, учреждения.

Решением от 22.08.2011 по делу N К03-161/11 Комиссия УФАС признала в действиях Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нарушение пунктов 2, 3, 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 16.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению хозяйственной деятельности на соответствующих товарных рынках, введении ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу товаров; установлении для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, путем введения в Закон Санкт-Петербурга от 11.05.2006 N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург" статьи 7-1, наделяющей исключительными полномочиями государственные унитарные предприятия и государственные учреждения, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, на выполнение работ, оказание услуг, выполняемых/оказываемых хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм на конкурентных рынках, что ведет или может привести к ограничению конкуренции на соответствующих товарных рынках и не допускает или может не допустить конкуренции за право заключения государственного контракта.

В пункте 2 решения указано на необходимость выдачи Губернатору предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего внести в Законодательное Собрание проект закона о внесении изменений в статью 7-1 Закона СПб N 223-35, а именно: исключить из перечня работ и услуг, отнесенных к исключительным полномочиям государственных унитарных предприятий и государственных учреждений Санкт-Петербурга, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, работы или привести содержание указанных работ и услуг в соответствие с требованиями действующего законодательства Российской Федерации, в том числе в части работ и услуг по обеспечению эксплуатации и выполнению функций заказчика по наружному (уличному), декоративному (архитектурно-художественному) и праздничному освещению (абзац 17 пункта 2.1).

Не согласившись с решением антимонопольной службы, СПб ГУП "Ленсвет" оспорило его в судебном порядке.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы представителей сторон, суд апелляционной инстанции признал жалобу СПб ГУП "Ленсвет" не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункты 2, 3 и 5).

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", для квалификации актов и действий органов власти по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ необходимо, чтобы антимонопольный орган доказал, что такие акты, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Закрепленный в статье 15 Закона N 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 N 1024, отмечено, что для оптимизации количества унитарных предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия, в том числе казенного, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.

В силу пункта 5 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. При этом заказчик в срок не позднее одного рабочего дня со дня заключения контракта обязан уведомить уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти (при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд федерального бюджетного учреждения), орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта Российской Федерации или для нужд муниципального образования, нужд бюджетного учреждения субъекта Российской Федерации или нужд муниципального бюджетного учреждения). К уведомлению прилагается копия заключенного в соответствии с названным пунктом контракта.

Таким образом, заказ размещается без проведения торгов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) только в случае, если соответствующие работы, услуги могут осуществляться (оказываться) исключительно подведомственными органам исполнительной власти государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями в соответствии с их полномочиями, установленными нормативными правовыми актами федерального либо регионального уровня. При этом реализация соответствующих полномочий не может восприниматься как произвольная; она опирается на статус соответствующих юридических лиц (предприятий, учреждений), задачи и цели их деятельности, объем их правосубъектности и не может рассматриваться в отрыве от объективных потребностей властных структур (заказчиков) в условиях динамичного гражданского оборота и эффективного функционирования товарных рынков.

Применительно к рассматриваемой в рамках настоящего дела ситуации исключительными полномочиями по обеспечению эксплуатации и выполнению функций заказчика по наружному (уличному), декоративному (архитектурно-художественному) и праздничному освещению наделено СПб ГУП "Ленсвет".

Исходя из положений устава СПб ГУП "Ленсвет", договором от 20.02.2012 N 12-01-01 и государственным контрактом от 27.12.2012 N 12-01-07, обеспечение эксплуатации и выполнение функций заказчика по наружному (уличному), декоративному (архитектурно-художественному) и праздничному освещению относятся к самостоятельным видами деятельности.

Выполнение предприятием функции государственного заказчика (исходя из полномочий, сформулированных в статье 7-1 Закона N 223-35) не соответствует статье 55 Закона N 94-ФЗ.

В связи с изложенным, правильным является вывод суд первой инстанции о том, что пункт 5 части 2 статьи 55 Закона N 94-ФЗ не может рассматриваться как предоставляющий исключительные права поставщика (исполнителя, подрядчика) предприятию, когда существует конкурентный рынок товаров (работ, услуг). Напротив, этот пункт подлежит реализации тогда, когда отсутствует конкурентная среда, удовлетворяющая потребностям государственного (муниципального) заказчика, а равно в иных исключительных ситуациях, когда проведение торгов нецелесообразно (не отвечает означенным комплексным и взаимосвязанным целям правового регулирования).

Таким образом, суд первой инстанции правомерно указал, что вопреки требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявитель не обосновал и не подтвердил соответствующими доказательствами, что спорные услуги (работы) могут быть реализованы только им в условиях, когда аналогичные услуги (работы) оказываются (выполняются) хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы (когда существует и развивается определенная конкурентная среда).

Отсутствие заявлений о нарушении антимонопольного законодательства со стороны предпринимателей и юридических лиц об ограничении их прав на осуществление деятельности по эксплуатации наружного освещения, на которое сослался заявитель, не свидетельствует об отсутствии конкурентного рынка работ, услуг в рассматриваемой сфере.

Таким образом, наделение исключительными полномочиями СПб ГУП "Ленсвет" по выполнению работ и оказанию услуг, рынок которого является конкурентным, влечет недопущение конкуренции за право выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга вследствие непроведения торгов в соответствии с Законом N 94-ФЗ. Это в свою очередь приводит к ограничению конкуренции на товарном рынке, безосновательно препятствует другим хозяйствующим субъектам осуществлять в данной сфере свою деятельность, что нарушает статью 15 Закона о защите конкуренции.

Судом обоснованно отклонены ссылки СПб ГУП "Ленсвет" на непроведение Управлением анализа состояния конкуренции на товарном рынке работ и услуг по обеспечению эксплуатации и выполнению функций заказчика по наружному (уличному), декоративному (архитектурно-художественному) и праздничному освещению.

В соответствии с пунктом 3.26 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.12.2007 N 447 (действовал на момент принятия Управлением оспариваемого решения) при необходимости в ходе рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган проводит анализ и оценку состояния конкурентной среды на соответствующих товарных рынках.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220 утвержден Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке.

Согласно пункту 1.1 данного Порядка он разработан на основании Закона N 135-ФЗ и используется для анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов) и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции, в том числе при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства

В соответствии с пунктом 1.4 Порядка (в редакции, действовавшей на момент принятия решения) не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при установлении доминирующего положения хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов) в случае, если хозяйствующий субъект осуществляет производство (реализацию) товаров в условиях естественной монополии, а также при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения частей 1, 1.2 и 3 статьи 11, статей 14, 15, 16, 17, 17.1, 18 Закона о защите конкуренции.

В рассматриваемом случае дело N К03-161/11 рассматривалось по признакам нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем, проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке не требовалось.

Суд первой инстанции также правомерно указал, что в данном случае ничто не препятствует заявителю в случае размещения заказа на выполнение спорных работ и услуг путем проведения торгов принять в них участие с соблюдением установленных в Законе N 94-ФЗ условий допуска к торгам и требований к участнику размещения заказа для заключения в условиях конкурентной борьбы соответствующего контракта, необходимого для осуществления деятельности, служащей достижению цели его создания.

Довод СПб ГУП "Ленсвет" о том, что исполнение решения антимонопольного органа (в оспариваемой части) повлечет за собой расторжение государственного контракта от 26.12.2012 N 12-01-07, заключенного Комитетом по энергетике и инженерному обеспечению с предприятием, как у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), что в свою очередь приведет к невозможности осуществлять деятельность, для которой предприятие было создано, обоснованно признан судом несостоятельным.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В связи с изложенным, правильным является вывод суда первой инстанции о соответствии оспариваемого решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу нормам действующего законодательства.

Принимая во внимание, что подателем жалобы не представлено доказательств, опровергающих выводы суда первой инстанции, доводы апелляционной жалобы направлены лишь на их переоценку, нарушения норм материального и процессуального права при вынесении обжалуемого решения судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены обжалуемого судебного акта у апелляционного суда не имеется.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы суд оставляет на заявителе.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19 августа 2013 года по делу N А56-20837/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Ленсвет" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Шульга

Судьи

Л.В. Зотеева А.Б. Семенова