Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 декабря 2013 г. N 12АП-9933/13 (ключевые темы: министерство здравоохранения рф - производство по делам об административных правонарушениях - федеральный фонд омс - модернизация здравоохранения - законный представитель юридического лица)

Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 декабря 2013 г. N 12АП-9933/13

г. Саратов

04 декабря 2013 г.

Дело N А12-15812/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 декабря 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Каплина С.Ю., Луговского Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Чумаковой А.В.,

при участии в судебном заседании представителя Министерства здравоохранения Волгоградской области Бондаренко Е.И., действующего по доверенности от 18.09.2012 N 102,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства здравоохранения Волгоградской области (400005, г. Волгоград, пр. им. В. И. Ленина, 56а, ОГРН 1023403443744, ИНН 3444050369)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 01.10.2013 по делу N А12-15812/2013 (судья Стрельникова Н.В.)

по заявлению Министерства здравоохранения Волгоградской области (400005, г. Волгоград, пр. им. В. И. Ленина, 56а, ОГРН 1023403443744, ИНН 3444050369)

к территориальному Управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Гагарина, д.2, ОГРН 1043400325429, ИНН 3444115626)

об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось министерство здравоохранения Волгоградской области (далее - заявитель, Министерство) с заявлением к территориальному Управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (далее - ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 19.06.2013 N 07-13-13/07П о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 15.14. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 40 000 руб.

Решением суда в удовлетворении заявленных требований отказано.

Министерство не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области явку представителя в судебное заседание не обеспечило. О месте и времени рассмотрения жалобы участники процесса извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса РФ, что подтверждено уведомлением о вручении почтового отправления N 410031 64 96914 2. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда РФ 17 октября 2013 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы лица, привлечённого к ответственности, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене. Основанием для отмены судебного акта послужило несоответствие выводов обстоятельствам дела. Административным органом грубо нарушена процедура привлечения к ответственности, что является основанием для отмены оспоренного постановления.

Как следует из материалов дела, в период с 24.04.2013 по 26.04.2013 ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области в связи с обращением прокуратуры Волгоградской области от 22.04.2013 N 7/2-14-2013 проведена проверка соблюдения Министерством бюджетного законодательства.

В ходе проверки установлено, что Министерство в нарушение части 3 статьи 50 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", пункта 7 Правил финансового обеспечения в 2011-2012 годах региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации за счёт средств, предоставляемых их бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утверждённых постановлением Правительства РФ от 15.02.2011 N 85 (далее - Правила N 85) по государственному контракту от 17.10.2012 N 2012.130658 на закупку аппаратов для медицинских лабораторных исследований, заключенному с ООО "М.П.А. Медицинские партнеры", приобрело по программе модернизации здравоохранения Волгоградской области за счёт бюджетных средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - средства ФФОМС) вместо оборудования расходные материалы на сумму 20 875 664 руб. Оборудование закуплено по целевой программе только на сумму 48 300 976 руб.

Административный орган квалифицировал допущенные нарушения целевого использование средств государственного внебюджетного фонда по части 2 статьи 15.14. КоАП РФ.

04 июня 2013 года административным органом по факту совершения правонарушения в отношении Министерства составлен протокол об административном правонарушении N 07-13-13/07 (т.1 л.д.38-41).

19 июня 2013 года ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области вынесено постановление N 07-13-13/07П, которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.14. КоАП РФ, и назначено наказание в виде административного штрафа в сумме 40 000 руб. (т.1 л.д.20, 21).

Заявитель не согласился с привлечением его к административной ответственности и оспорил постановление в судебном порядке. Министерство, при обращении в суд в том числе ссылалось на нарушение административным органом его прав при производстве по делу об административном правонарушении в результате недопуска к участию в составлении протокола представителей, явившихся с надлежащим образом оформленными полномочиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из доказанности события административного правонарушения и вины Министерства в его совершении. При этом судом не дана оценка доводу заявителя о том, что его представитель явился на составление протокола, но к участию в его составлении должностным лицом административного органа не допущен ввиду отсутствия в его доверенности указания на полномочия на представление интересов по конкретному административному делу.

Однако данное обстоятельство свидетельствует о незаконном воспрепятствовании со стороны полномочного органа в реализации права на защиту и является грубым нарушением процедуры.

Апелляционная коллегия установила, что административным органом при производстве по делу об административном правонарушении, допущены существенные нарушения порядка привлечения Министерства к административной ответственности, что в соответствии с разъяснениями Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенными в пункте 10 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", является самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены оспоренного постановления.

В соответствии со статьёй 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд, в числе прочего проверяет соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности.

При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1., 28.2. и 29.7. КоАП РФ, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

В пункте 2.2. Определения Конституционного Суда РФ от 12.07.2006 N 267-О указано, что право каждого на защиту своих прав и свобод всеми не запрещёнными законом способами, закреплённое статьёй 45 Конституции РФ, предполагает наличие гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объёме и обеспечить эффективное восстановление в правах не только в рамках судопроизводства, но и во всех иных случаях привлечения к юридической ответственности.

Согласно пункту 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2, положения статьи 28.2. КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Из чего следует, что нарушение порядка составления протокола следует рассматривать как нарушение порядка привлечения к административной ответственности.

Следовательно, вне зависимости от того, имеется ли в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, событие и состав вменённого ему административного правонарушения, оспариваемое постановление является незаконным в случае нарушения процедуры привлечения его к административной ответственности.

Частями 3, 4 и 5 статьи 28.2. КоАП РФ предусмотрено, что при составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные вышеуказанным Кодексом, о чём делается запись в протоколе. Лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении, представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к нему прилагаются.

В силу части 1 статьи 25.1. КоАП РФ лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом.

В соответствии с частью 2 статьи 25.4. КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Указанный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Вместе с тем Кодекс допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещённым законным представителем, в качестве защитника.

Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведётся такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2. КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

В заявлении, поданном в суд первой инстанции, Министерство указало, что его представитель Рамазанова Ирина Александровна, действующая на основании общей доверенности от 28.03.2013 N 127 (т.1 л.д.92), не допущена административным органом к участию в составлении протокола.

При этом Министерство о составлении протокола об административном правонарушении 04 июня 2013 года в 09 час. 00 мин. извещено надлежащим образом, что подтверждено уведомлением от 17.05.2013 N 07-30/1680 (т.1 л.д.43), полученным заявителем 21 мая 2013 года, о чём свидетельствует отметка в уведомлении о вручении почтового отправления N 40066 61 58989 0 (т.1 л.д.44).

Таким образом, само Министерство уведомлено надлежащим образом о месте и времени составления протокола.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Пунктом 3.1. статьи 70 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусмотрено, что обстоятельства, на которые ссылается сторона в обоснование своих требований или возражений, считаются признанными другой стороной, если они ею прямо не оспорены.

Административный орган факт явки представителя Министерства на составление протокола ни в суде первой, ни в суде апелляционной инстанций не оспорил, каких-либо доказательств, опровергающих довод Министерства о несоблюдении им процедуры привлечения к ответственности, в материалы дела не представил.

Под аудиозапись судебного заседания от 27.11.2013 в суде апелляционной инстанции Министерство пояснило, что в протоколе имеется ссылка о неявке его представителя, поскольку административный орган посчитал, что доверенность представителя от 28.03.2013 N 127 (т.1 л.д.92) не содержит полномочий на участие в конкретном административном деле. И, следовательно, представитель не явился.

Апелляционная коллегия считает, что ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области неверно истолковало разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенные в пункте 24 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", расценив их как требования к оформлению полномочий.

Возможность её участия в качестве представителя Министерства на основании доверенности прямо предусмотрена статьёй 25.5. КоАП РФ.

Таким образом, Рамазанова И.А. является представителем лица, привлекаемого к административной ответственности, с надлежащим образом оформленными полномочиями.

Полномочия процессуальных представителей в соответствии с частью 3 статьи 25.5. КоАП РФ подтверждаются доверенностью, оформленной в соответствии с законом. Соответствующим законом является Гражданский кодекс РФ. Требования к доверенности определены статьёй 185 Гражданского кодекса РФ. Если доверенность соответствует установленным требованиям, полномочия представителя следует считать подтверждёнными.

Разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда от 26.07.2007 N 46, не устанавливают и не изменяют порядка оформления полномочий на представление интересов юридического лица. Указано, что с целью соблюдения прав лица, привлекаемого к ответственности, следует извещать законного представителя лица. Извещения представителя с общей доверенностью не будет считаться надлежащим. Факт выдачи доверенности на участие при производстве по конкретному делу можно расценивать как доказательство надлежащего извещения.

У административного органа отсутствовали основания не допускать к участию в деле представителя Министерства, действующего на основании общей доверенности.

Апелляционный суд считает, что недопущение к участию при производстве по делу об административном правонарушении представителя с надлежащим образом оформленными полномочиями лишило заявителя возможности воспользоваться предоставленными законом правами. Данное нарушение норм действующего административного законодательства повлекло принятие незаконного постановления без учёта всех обстоятельств дела и является существенным.

Допущенные процессуальные нарушения являются существенными, поскольку лишили Министерство возможности воспользоваться процессуальными правами, предоставленными частью 1 статьи 25.1. КоАП РФ.

Согласно части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Таким образом, имеются основания для отмены обжалованного решения. Апелляционный суд считает необходимым принять по делу судебный акт, которым удовлетворить заявление Министерства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 01.10.2013 по делу N А12-15812/2013 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить постановление территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (г. Волгоград) от 19.06.2013 N 07-13-13/07П о привлечении Министерства здравоохранения Волгоградской области (г. Волгоград) к административной ответственности по части 2 статьи 15.14. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в порядке, установленном статьями 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путём подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции, принявший решение, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

С.Ю. Каплин Н.В. Луговской