Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 декабря 2013 г. N 18АП-11829/13

г. Челябинск

03 декабря 2013 г.

Дело N А76-10807/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 03 декабря 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Костина В.Ю.,

судей Арямова А.А., Баканова В.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 26.09.2013 по делу N А76-10807/2013 (судья Наконечная О.Г.),

В заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Подивилова Юлия Васильевна (удостоверение N 9135, доверенность от 29.07.2013 N 57 сроком до 31.12.2013);

Администрация города Челябинска (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными пунктов 2, 3 решения от 21.03.2013 N 2727/07 по делу N 69-07/12 и предписания от 21.03.2013 N 2728/07.

Определениями суда первой инстанции от 07.06.2013 и от 14.08.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Богдановская Александра Аркадиевна (далее - Богдановская А.А.), управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Челябинска (далее - УЖКХ), главное управление архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска (далее - ГУАиГ), закрытое акционерное общество "ЧФСК" (далее - ЗАО "ЧФСК"), общество с ограниченной ответственностью "КМ-Сервис" (далее - ООО "КМ-Сервис").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 26.09.2013 (резолютивная часть решения объявлена 19.09.2013) заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительными решение пункты 2, 3 от 21.03.2013 N 2727/07 и предписание от 21.03.2013 N 2728/07 по делу N 69-07/12.

Заинтересованное лицо не согласилось с указанным решением, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган просил решение суда отменить, в удовлетворении требований отказать.

В обоснование апелляционной жалобы управление ссылается на необоснованность вывода суда первой инстанции о наличии у управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Челябинска обязанности по проведению конкурса. Полагает, что УЖКХ как структурное подразделение администрации, лишь организует и проводит процедуру конкурса (готовит конкурсную документацию, принимает заявки на участие в конкурсе, рассматривает их и подводит итоги) и не обладает информацией о датах ввода многоквартирных домов в эксплуатацию, что подтверждается пояснениями сторон и материалами дела N 69-07/12. Управление архитектурно-строительного надзора Администрации города Челябинска не наделено полномочиями но направлению разрешений на ввод в эксплуатацию многоквартирных домов в Управление ЖКХ. Именно Администрация, как орган местного самоуправления, обязана организовать данную процедуру с целью подготовки Управлением ЖКХ соответствующего конкурса. Только Администрация, как исполнительно-распорядительный орган обладает полномочиями по организации работы своих структурных подразделений, однако такая обязанность ею не исполнена, в связи с чем информация о вводе указанного дома в эксплуатацию в Управление ЖКХ не поступала.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание заявитель, третьи лица не явились.

С учетом мнения заинтересованного лица в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие заявителя, третьих лиц.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, находит основания для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании выданного Администрацией разрешения на строительство от 03.07.2008 N 000418-1-7-10 ЗАО "ЧФСК" осуществлено строительство многоквартирного дома по ул. К. Маркса в Центральном районе г. Челябинска (т. 1, л.д. 125).

Администрацией ЗАО "ЧФСК" выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 29.12.2011 N RU 74315000-281-2011 (т. 1, л.д. 47).

Распоряжением заместителя главы администрации города по вопросам градостроительства от 16.02.2012 N 823-г "О присвоении адреса объекту недвижимости" многоквартирному дому присвоен адрес: г. Челябинск, Центральный район, ул. Маркса, 81 (т. 1, л.д. 131).

В Челябинское УФАС России от Богдановской А.А. поступило заявление от 27.08.2012 (вх. N 9315) о нарушении антимонопольного законодательства, выразившемся в непроведении конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, расположенным по адресу: г. Челябинск, ул. Карла Маркса, 81, в течение 10 рабочих дней со дня выдачи в установленном законом порядке разрешения на его ввод в эксплуатацию (т. 1, л.д. 41, 42).

По результатам рассмотрения указанного заявления Челябинским УФАС России принято решение от 21.03.2013 по делу N 69-07/12 (резолютивная часть решения оглашена 06.03.2013) в частности:

о признании нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" бездействия Администрации по необеспечению взаимодействия в целях проведения в установленный частью 13 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) срок открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, расположенным по адресу: г. Челябинск, ул. Карла Маркса, 81, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг по управлению многоквартирными домами путем создания преимущественных условий ООО "КМ-Сервис" (пункт 2 решения);

о выдаче Администрации предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно об обеспечении взаимодействия структурных подразделений Администрации, направленного на проведение в установленный частью 13 статьи 161 ЖК РФ 10-дневный срок открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами (пункт 3 решения).

Антимонопольным органом в адрес Администрации выдано предписание от 21.03.2013 N 2728/07, которым Администрации предписано не позднее 10 календарных дней с момента получения настоящего предписания обеспечить соблюдение установленного частью 13 статьи 161 ЖК РФ 10-дневного срока проведения открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами, а именно: обеспечить взаимодействие между структурными подразделениями Администрации в части предоставления информации Управлению о выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию многоквартирных домов в городе Челябинске; Администрации в срок до 10.07.2013 представить в Челябинское УФАС России доказательства исполнения настоящего предписания, а именно: копии документов, подтверждающих обеспечение взаимодействия между структурными подразделениями Администрации в части предоставления информации Управлению о выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию многоквартирных домов в городе Челябинске, в том числе: перечень разрешений на ввод в эксплуатацию многоквартирных домов, выданных Администрацией за период с 01.04.2013 по 30.06.2013, с приложением документов, подтверждающих их направление в Управление (т. 1 л.д. 12).

Не согласившись с пунктами 2, 3 решения от 21.03.2013 N 2727/07 и предписанием от 21.03.2013 N 2728/07, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из доказанности совокупности условий для признания недействительными пунктов 2, 3 решения и предписания антимонопольного органа.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются ошибочными, поскольку не соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

На основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии со статьей 161 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из перечисленных в данной норме закона способов управления многоквартирным домом. Способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть выбран и изменен в любое время на основании его решения. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников помещений в многоквартирном доме. Многоквартирный дом может управляться только одной управляющей организацией.

Федеральным законом от 04.06.2011 N 123-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в законную силу 18.07.2011, статья 161 ЖК РФ дополнена частью 13, согласно которой в течение десяти рабочих дней со дня выдачи в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит в соответствии с частью 4 настоящей статьи открытый конкурс по отбору управляющей организации для управления данным домом.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что разрешение на ввод в эксплуатацию жилого дома (шифр проекта 66-99) 1 очередь, расположенного по адресу: г. Челябинск, ул. Карла Маркса в Центральном районе, выдано 29.12.2011 за N RU74315000-281-2011 (т.1 л.д. 14).

Открытый конкурс по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом должен был проведен до 21.01.2012.

Согласно решению Челябинского УФАС России от 21.03.2013 по делу N 69-07/12, Администрации вменяется нарушение положений части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, которое выразилось в необеспечении взаимодействия с целью проведения конкурса на выбор управляющей организации для управления домом, расположенным по адресу: г. Челябинск, ул. Карла Маркса, д. 81.

Как правильно отметил суд первой инстанции, в силу части 4 статьи 200 АПК РФ в круг юридически значимых обстоятельств, подлежащих выяснению при разрешении данного спора, входит проверка полномочий субъекта по осуществлению вменяемых ему антимонопольным органом обязанностей.

При этом из положений части 4 статьи 161 ЖК РФ следует, что открытый конкурс по отбору управляющей организации проводится в порядке, установленном Правилами проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 N 75 (далее - Правила от 06.02.2006 N 75).

Согласно пункту 2 Правил от 06.02.2006 N 75 под организатором конкурса понимается орган местного самоуправления или органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, уполномоченные проводить конкурс.

В соответствии с частью 3 пункта 1 статьи 24 и пунктом 1, 3 статьи 36 Устава города Челябинска, Администрация - исполнительно-распорядительный орган города Челябинска, обладает правами юридического лица.

В структуру Администрации могут входить отраслевые (функциональные) органы Администрации, обладающие правами юридических лиц, и иные структурные подразделения Администрации (пункты 2 и 3 статьи 37 Устава).

Администрация является органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, к полномочиям которого относятся управление и распоряжение муниципальной собственностью.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что обязанность по проведению открытых конкурсов в соответствии с частью 13 статьи 161 ЖК РФ была возложена на управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Челябинска (Управление).

При этом суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии с пунктом 3 Положения об Управлении, утвержденного постановлением Администрации от 12.09.2011 N 224-п (далее - Положение), действующего на момент возникновения спорных правоотношений, Управление является отраслевым (функциональным) органом управления Администрации. Управление является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, лицевой счет в муниципальном казначействе, печати, штампы, бланки со своим наименованием, приобретает имущественные и неимущественные права и обязанности, может выступать истцом и ответчиком в судах в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 Положения). В силу подпункта 12 пункта 14 указанного Положения одной из основных функций Управления является организация и проведение открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами.

Между тем, судом первой инстанции не учтено, что в силу ч.13 ст. 161 ЖК РФ орган местного самоуправления в соответствии с ч.4 ст. 161 ЖК РФ проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации для управления домом. При этом, действующим законодательством на орган местного самоуправления возложена функция по организации проведения конкурса, в том числе в части обеспечения взаимодействия между структурными подразделениями Администрации города Челябинска в указанных целях и срок.

Апелляционная инстанция полагает, что факт возложения функций по выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию и проведения названных аукционов на отраслевые (функциональные) органы управления Администрации на основании правовых актов самой Администрации, не могут исключать полное освобождение Администрации от решения вопросов местного значения городского округа по обеспечению полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

Учитывая, что в целях проведения в срок, установленный ч. 13 ст. 161 ЖК РФ, конкурс требуется обеспечение своевременное информирование Управления ЖКХ о разрешении на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома, в то время когда на УЖКХ не возложено выполнения этой функции, Администрация, владеющая полномочиями на проведение конкурса, обязана самостоятельно организовать взаимодействие между соответствующими структурными подразделениями в целях соблюдения названных требований Жилищного кодекса РФ.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает обоснованным довод антимонопольного органа о том, что Управление ЖКХ лишь организует и проводит процедуру конкурса, но объективно не может обладать информацией о времени ввода многоквартирных домов в эксплуатацию, при этом управление архитектурно-строительного надзора не наделено полномочиями по направлению разрешений на ввод в эксплуатацию в управление ЖКХ.

Администрация, будучи органом местного самоуправления должна организовать данную процедуру для обеспечения возможности Управлению ЖКХ провести конкурс с соблюдением закона.

При таких обстоятельствах, поскольку материалы дела свидетельствуют, что Администрация, обладая исполнительно-распорядительными полномочиями по организации своих структурных подразделений, данную обязанность не исполнила (не направила в УЖКХ информацию о вводе дома в эксплуатацию), то вывод антимонопольного органа о нарушении заявителем ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ бездействия Администрации по необеспечению взаимодействия в целях проведения в установленный частью 13 статьи 161 ЖК РФ срок открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, расположенным по адресу: г. Челябинск, ул. Карла Маркса, 81, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг по управлению многоквартирными домами путем создания преимущественных условий ООО "КМ-Сервис".

Как было указано выше, для признания недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

При этом нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности должен в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказать заявитель.

В нарушение указанной нормы Администрацией не приведены правовые основания незаконности оспариваемых пунктов решения, нарушения антимонопольным органом прав и законных интересов заявителя и не представлены допустимые доказательства в обоснование приведенных доводов.

В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт государственного органа соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, у суда первой инстанции отсутствовали законные основания для удовлетворения требований заявителя.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит отмене, апелляционная жалоба - удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 26.09.2013 по делу N А76-10807/2013 отменить.

Отказать в удовлетворении заявленных требований Администрации города Челябинска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области о признании недействительными пунктов 2, 3 решения от 21.03.2013 N 2727/07 по делу N 69-07/12 и предписания от 21.03.2013 N 2728/07.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Ю. Костин

Судьи

А.А. Арямов В.В. Баканов