Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 3 декабря 2013 г. N 02АП-9359/13

г. Киров

03 декабря 2013 г.

Дело N А29-5524/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 декабря 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе судьи Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,

без участия сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Республике Коми

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 30.09.2013

по делу N А29-5524/2013, принятое в порядке упрощенного производства судом в составе судьи Полицинского В.Н.,

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Республике Коми (ИНН: 1101486117, ОГРН: 1041100418700)

к открытому акционерному обществу междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (ИНН: 7707049388, ОГРН: 1027700198767)

о привлечении к административной ответственности на основании части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Республике Коми (далее - заявитель, Управление Роскомнадзора, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о привлечении открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (далее - ответчик, ОАО "Ростелеком", Общество) к административной ответственности на основании части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 30.09.2013, принятым по результатам рассмотрения материалов дела в порядке упрощенного производства, в удовлетворении заявленных требований было отказано по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности.

Не согласившись с принятым судебным актом, административный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Управление Роскомнадзора отмечает, что в ходе проведения в отношении Общества планового систематического наблюдения были выявлены нарушения обязательных требований, образующие объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, которые были отражены в акте систематического наблюдения от 06.06.2013, неотъемлемой частью которого являются акты обследования сооружения (объекта) связи от 27.05.2013 и от 28.05.2013; приказом о проведении внеплановой документарной проверки от 06.06.2013 у ОАО "Ростелеком" были затребованы документы о причинах отсутствия таксофонов и осуществления предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией; общество не представило указанные в запросе документы, тем самым не опровергнув выявленные нарушения. По результатам внеплановой документарной проверки составлен акт от 04.07.2013; именно эту дату административный орган считает днем выявления должностными лицами Управления Роскомнадзора совершенного ответчиком правонарушения, в связи с чем не согласен с выводом суда о том, что срок давности привлечения к административной ответственности на момент вынесения обжалуемого судебного акта был пропущен. Более того, заявитель полагает, что в рассматриваемом случае допущенные Обществом нарушения посягают на отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, в связи с чем срок давности в данном случае составляет один год.

Также административный орган ссылается на нарушение Обществом установленного судом срока представления мотивированного отзыва на заявление Управления Роскомнадзора о привлечении к административной ответственности, по причине чего суду следовало возвратить представленные ответчиком документы без их рассмотрения. Кроме того, обращает внимание на наличие в действиях ОАО "Ростелеком" состава вмененного административного правонарушения, ввиду чего отказ суда в удовлетворении заявленных требований не основан на положениях КоАП РФ, нарушает единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, а также исключает возможность достижения целей административного наказания.

Общество в письменном отзыве на апелляционную жалобу опровергло доводы жалобы административного органа, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, направили ходатайства о рассмотрении жалобы в отсутствие представителей. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268, 272.1 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании лицензии N 86467, выданной Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, ОАО "Ростелеком" оказывает услуги местной телефонной связи с использованием таксофонов (л.д. 53). Срок действия лицензии установлен с 17.11.2006 по 27.01.2016.

10.01.2007 между Федеральным агентством связи и Обществом заключен договор об условиях оказания универсальных услуг телефонной связи с использованием таксофонов N УС 131/03-07 (л.д. 38-52), в соответствии с которым Общество приняло на себя обязательства по оказанию универсальных услуг связи на территории указанных в приложении N 1 поселений, в числе которых помимо прочих поименованы сельские поселения Кажим (ул. Советская, д. 32) и Гагшор (магазин).

27.05.2013 с 10 часов до 17 часов, 28.05.2013 с 10 часов до 14 часов и 06.06.2013 с 14 часов до 16 часов сотрудниками административного органа на основании приказа руководителя Управления Роскомнадзора от 14.05.2013 N 209 в отношении ОАО "Ростелеком" было проведено плановое систематическое наблюдение (дистанционный контроль) в сфере оказываемых Обществом услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов.

В ходе данного мероприятия были установлены допущенные ответчиком нарушения требований абзаца 1 пункта 1 статьи 46 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи"; пунктов 4, 5 раздела V Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 N 87; пункта 2 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21.04.2005 N 241; пунктов 4, 5 Условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией N 86467, поскольку таксофоны, расположенные в сельских поселениях Гагшор и Кажим в момент проверки отсутствовали.

Факт отсутствия таксофонов для оказания универсальных услуг связи в указанных населенных пунктах отражен в актах обследования сооружения (объекта) связи от 27.05.2013 и от 28.05.2013 (л.д. 30-33), подтверждается фотоснимками (л.д. 27-29).

Управление Роскомнадзора пришло к выводу о том, что деятельность оператора универсального обслуживания по оказанию универсальных услуг телефонной связи с использованием таксофонов не обеспечивает предоставление пользователю универсальными услугами связи местных телефонных соединений для передачи голосовой информации по сети фиксированной телефонной связи; доступа к услугам связи, оказываемым другим оператором связи в сети связи общего пользования; доступа к системе информационно-справочного обслуживания; возможности бесплатного круглосуточного вызова экстренных оперативных служб.

06.06.2013 проверяющими составлен акт систематического наблюдения N А-86467-11Т-11-0006, в котором также были зафиксированы выявленные нарушения (л.д. 21-23).

В этот же день руководителем Управления Роскомнадзора был издан приказ о проведении в отношении Общества внеплановой документарной проверки на предмет соблюдения обязательных требований (л.д. 56-58). Пунктом 11 названного приказа у ОАО "Ростелеком" для достижения целей и задач проверки были затребованы сведения о причинах отсутствия таксофонов по указанным адресам.

К установленному сроку соответствующие документы от ответчика в адрес административного органа не поступили.

04.07.2013 Управлением Роскомнадзора по итогам внеплановой документарной проверки составлен акт проверки N А-86467-11-0010, в котором отражены выявленные ранее нарушения, связанные с отсутствием таксофонов (л.д. 16-18).

23.07.2013 главный специалист-эксперт отдела контроля (надзора) в сфере связи Управления Роскомнадзора по факту выявленных нарушений составил в отношении Общества в присутствии его представителя на основании доверенности протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ (л.д. 12-15).

На основании статьи 23.1 КоАП РФ, статей 202-204 АПК РФ указанный протокол вместе с иными материалами дела и заявлением о привлечении ОАО "Ростелеком" к административной ответственности был направлен в Арбитражный суд Республики Коми для рассмотрения по существу.

Учитывая, что факт осуществления Обществом предпринимательской деятельности по оказанию услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов с нарушением лицензионных требований был установлен должностными лицами Управления Роскомнадзора 27.05.2013 и 28.05.2013, и принимая во внимание отсутствие в деле доказательств нарушения установленных лицензионных требований после 28.05.2013, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что дни составления актов обследования сооружения (объекта) связи являются днями обнаружения нарушений, от которых следует исчислять срок давности привлечения к административной ответственности. Поскольку на момент вынесения обжалуемого решения срок давности истек, суд отказал заявителю в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения, имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В силу части 5 статьи 205 АПК РФ по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Управление Роскомнадзора квалифицировало допущенные ОАО "Ростелеком" нарушения в качестве административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, согласно которой осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение на юридических лиц административного штрафа в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленном законом.

Из пункта 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" следует, что при принятии решения по делу об административном правонарушении, а также об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли сроки, установленные частями 1, 3 статьи 4.5 КоАП РФ.

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

Частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ установлено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.

Из материалов дела следует, что факт совершения Обществом вменяемого правонарушения выявлен должностными лицами административного органа 27.05.2013 и 28.05.2013, когда в ходе планового систематического наблюдения непосредственно установлено отсутствие таксофонов в месте их установки. Данные обстоятельства отражены в соответствующих актах от указанных дат.

Иное определение даты обнаружения административного правонарушения позволило бы административному органу произвольно исчислять срок по статье 4.5 КоАП РФ, по своему усмотрению оказывать влияние на начало действия этого срока. Следовательно, мнение Управления Роскомнадзора о начале течения срока давности привлечения к административной ответственности с 04.07.2013, то есть с даты составления акта внеплановой документарной проверки, проведенной на основании результатов планового систематического наблюдения, в ходе которой, по мнению заявителя, подтвердились выявленные нарушения, является несостоятельным.

В данном случае днем обнаружения совершенного Обществом правонарушения является не день, когда нашли подтверждение выявленные ранее факты, а день, когда административный орган обладал достаточными данными, указывающими на наличие события административного правонарушения, а именно день установления факта отсутствия таксофона в месте установки, нарушения установленных лицензионных требований и составления акта обследования сооружения (объекта) связи (27.05.2013 и 28.05.2013).

Кроме того, выводы о наличии события вмененного административного правонарушения и о необходимости исчисления срока давности с 04.07.2013 сделаны заявителем лишь на основании того, что Общество по той или иной причине в ответ на запрос Управления Роскомнадзора не представило к установленной дате сведения о причине отсутствия таксофонов в месте их расположения, а не по факту выявления события именно в этот день. Вместе с тем при составлении протокола об административном правонарушении представитель ОАО "Ростелеком" обращал внимание на то, что таксофоны были повреждены неустановленными лицами и на момент проверки находились в ремонте. Ответчиком в материалы дела представлены не опровергнутые административным органом надлежащие и достаточные доказательства того, что указанные таксофоны были отремонтированы в рамках установленных Регламентом технического обслуживания и ремонта таксофонов сроков и в день выявления в результате ежедневного дистанционного контроля соответствующих неисправностей и снятия для ремонта были установлены на прежнее место. Указанные обстоятельства и причины отсутствия таксофонов Управлением Роскомнадзора не выяснялись. Доказательства отсутствия таксофонов в иные дни и осуществления ОАО "Ростелеком" предпринимательской деятельности с нарушением установленных лицензионных требований после 28.05.2013 в дело не представлены.

В силу пункта 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения).

Поскольку правонарушение было выявлено 27.05.2013 и 28.05.2013, что отражено в актах обследования сооружения (объекта) связи от названных дат, следовательно, моментом совершения административного правонарушения в данном случае являются дни обнаружения правонарушения.

Доводы заявителя апелляционной жалобы об обратном основаны на неверном толковании норм права.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об истечении к моменту вынесения обжалуемого судебного акта (30.09.2013) срока давности привлечения ответчика к административной ответственности.

Относительно довода Управления Роскомнадзора о необходимости применения в рассматриваемом случае годичного срока давности привлечения к административной ответственности исходя из существа допущенных Обществом нарушений и целей законодательства о защите прав потребителей, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии с пунктом 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

В Особенной части КоАП РФ административные правонарушения, касающиеся прав потребителей, не выделены в отдельную главу, в связи с чем, суды при квалификации объективной стороны состава правонарушения должны исходить из его существа, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства.

Из преамбулы Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" следует, что данный Закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг) устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества, безопасности для жизни и здоровья потребителей, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав; потребителем является гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Апелляционный суд полагает, что в рассматриваемой ситуации, исходя из существа правонарушения, субъектного состава возникших отношений, характера и целей применяемого законодательства, должен применяться трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ.

Правонарушение, предусмотренное частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, включено законодателем в главу "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности". Защита прав потребителей не является приоритетом статьи 14.1 КоАП РФ "Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)". Предусмотренное вмененной ответчику нормой административное правонарушение посягает в первую очередь на порядок осуществления предпринимательской деятельности и на общественные отношения в сфере предпринимательской деятельности, в частности, в сфере соблюдения условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), и не имеет приоритетной задачей защиту прав потребителей, не относится к законодательству о защите прав потребителей, в связи с чем, применение годичного срока давности привлечения к административной ответственности в данном случае противоречит содержанию части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о применении в данном случае годичного срока давности привлечения к административной ответственности, отклоняются судом апелляционной инстанции применительно к рассматриваемому спору, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

В соответствии с абзацем 4 пункта 18 названного выше постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2, учитывая, что сроки, предусмотренные статьей 4.5 КоАП РФ, не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

Согласно части 2 статьи 206 АПК РФ пропуск срока давности привлечения к административной ответственности служит самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требования о привлечении к административной ответственности, в связи с чем аргументы административного органа о том, что отказ суда в удовлетворении заявленных требований не основан на положениях КоАП РФ, нарушает единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права и исключает возможность достижения целей административного наказания, отклоняются как не влияющие на правомерность вынесенного решения.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали основания для привлечения ОАО "Роскомнадзор" к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, вне зависимости от наличия или отсутствия в действиях ответчика события административного правонарушения.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда, трактовке обстоятельств дела и норм права, как не опровергающие правомерности и обоснованности выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что суду первой инстанции в соответствии с частью 4 статьи 228 АПК РФ не следовало рассматривать представленный с нарушением установленного срока отзыв Общества на заявление Управления Роскомнадзора, также подлежат отклонению.

Согласно части 3 статьи 228 АПК РФ стороны вправе представить в арбитражный суд, рассматривающий дело, и направить друг другу доказательства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений, в срок, который установлен арбитражным судом в определении о принятии искового заявления, заявления или в определении о переходе к рассмотрению дела в порядке упрощенного производства и не может составлять менее чем пятнадцать дней со дня вынесения соответствующего определения.

Стороны вправе представить в арбитражный суд, рассматривающий дело, и направить друг другу дополнительно документы, содержащие объяснения по существу заявленных требований и возражений в обоснование своей позиции, в срок, который установлен арбитражным судом и не может составлять менее чем тридцать дней со дня вынесения определения о принятии искового заявления, заявления к производству или определения о переходе к рассмотрению дела в порядке упрощенного производства. Такие документы не должны содержать ссылки на доказательства, которые не были раскрыты в установленный судом срок.

В силу части 4 статьи 228 АПК РФ если отзыв на исковое заявление, отзыв на заявление, доказательства и иные документы поступили в суд по истечении установленного арбитражным судом срока, они не рассматриваются арбитражным судом и возвращаются лицам, которыми они были поданы, за исключением случая, если эти лица обосновали невозможность представления указанных документов в установленный судом срок по причинам, не зависящим от них. О возвращении указанных документов арбитражный суд выносит определение.

Из определения суда о принятии заявления и рассмотрении дела в порядке упрощенного производства от 02.08.2013 следует, что в срок до 26.08.2013 сторонам следует представить доказательства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений. При этом сторонам была предоставлена возможность в срок до 17.09.2013 направить в суд дополнительные документы, содержащие объяснения по существу заявленных требований и возражений в обоснование своей позиции.

Поскольку в представленном Обществом отзыве была приведена правовая позиция ответчика относительно вмененных ему нарушений и возражения на заявление административного органа, в том числе по факту пропуска срока давности привлечения к административной ответственности, у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для возвращения Обществу данного отзыва.

На основании изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу административного органа - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Взимание государственной пошлины за рассмотрение арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности законом не предусмотрено, что также отражено в пункте 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ", в связи с чем вопрос о ее взыскании апелляционным судом не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пункта 1 статьи 269, статьями 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 30.09.2013 по делу N А29-5524/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Республике Коми - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Г.Г. Ившина