Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 декабря 2013 г. N 12АП-10312/13

г. Саратов

04 декабря 2013 г.

Дело N А57-9403/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 декабря 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Веряскиной С.Г., Луговского Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Чумаковой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу заместителя начальника отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства Внутренних дел по г. Саратову (г. Саратов)

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 25.09.2013 по делу N А57-9403/2013 (судья Сеничкина Е.В.)

по заявлению муниципального унитарного предприятия "Городские дороги плюс" (410015, г. Саратов, пл. им. Г.К. Орджоникидзе, 12Б, ОГРН 1026402498693, ИНН 6451125148)

к заместителю начальника отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства Внутренних дел по г. Саратову (г.Саратов),

прокуратуре Волжского района г. Саратова (410028, г. Саратов, Соборная площадь, д. 3 "А"),

Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Саратову (410600, г. Саратов, ул. Московская, 156 "Б", ОГРН 1026402673010, ИНН 6452027746)

об отмене постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось муниципальное унитарное предприятие "Городские дороги плюс" (далее - заявитель, МУП "Городские дороги плюс") с заявлением к Управлению Министерства Внутренних дел по г. Саратову (далее - административный орган, Управление МВД России по г.Саратову) о признании незаконным и отмене постановления от 07.06.2013 о привлечении к административной ответственности по статье 12.34. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 20 000 руб.

Решением суда заявленные требования удовлетворены, оспоренное постановление признано незаконным и отменено.

Административный орган не согласился с принятым решением и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлениями о вручении почтовых отправлений N 410031 65 79404 0, N410031 65 79405 7, N410031 65 79403 3, N410031 65 79401 9, N410031 65 79400 2, N410031 65 79402 6. Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 29 октября 2013 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 18 апреля 2013 года прокуратурой Волжского района г. Саратова совместно со специалистом дорожного надзора ОГИБДД Управления МВД России по г. Саратову осуществлён повседневный надзор за эксплуатационным состоянием улично-дорожной сети, что подтверждено актом выявленных недостатков в содержании дорог дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения (т.1 л.д.118).

В ходе осуществления надзора выявлено, что в нарушение пункта 3.1.2. ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" на участке проезжей части дороги по адресу: г.Саратов, ул. Соколовая, д.13, имеются выбоины в дорожном покрытии, образовавшиеся при производстве ремонтных работ, размер которых превышает предельно допустимые размеры, что создает угрозу безопасности дорожного движения: длиной 0,4 м х шириной 2,5 м х глубиной 0,06 м. На момент проведения проверки имеющиеся разрушения дорожного покрытия не обозначены, необходимые типовые знаки и дорожные знаки 1.25. "Дорожные работы", 4.2.1. "Объезд препятствия справа", 1.20.3. "Сужение дороги", предусмотренные "ВСН 37-84 Инструкция по организации движения и ограждения мест производства дорожных работ" не установлены.

Согласно ответу заместителя председателя Комитета по дорожному хозяйству и транспорту администрации муниципального образования "Город Саратов" от 20.05.2013 N 01-21/567, работы по текущему ремонту на проезжей части автодороги, расположенной на ул. Соколовой в г. Саратове в районе дома 13, проводились МУП "Городские дороги плюс" на основании муниципального контракта от 26.03.2013 N 0160300002713000002-0233368-01 (т.1 л.д.122).

Административный орган квалифицировал допущенные заявителем нарушения по статье 12.34. КоАП РФ как несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений.

30 мая 2013 года заместителем прокурора Волжского района г. Саратова в отношении МУП "Городские дороги плюс" вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по статье 12.34. КоАП РФ, выразившемся в несоблюдении требований по обеспечению безопасности дорожного движения при содержании дорог (т.1 л.д.139-142).

07 июня 2013 года дело об административном правонарушении рассмотрено заместителем начальника отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по г. Саратову Ю.А.Носовым и вынесено постановление о привлечении МУП "Городские дороги плюс" к административной ответственности по статье 12.34. КоАП РФ (т.1 л.д.143-144).

Заявитель с указанным постановлением не согласился и обратился в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным и отмене, ссылаясь на нарушение административным органом процедуры его привлечения к ответственности и отсутствие состава вменённого правонарушения.

Обжалуемым решением суда постановление административного органа отменено на том основании, что административным органом допущено нарушение общих правил назначения наказания и процедуры привлечения к ответственности. Кроме того, суд первой инстанции исключил из состава доказательств акт выявленных недостатков от 18.04.2013 как полученный с нарушением закона и указал на то, что не проводился осмотр в соответствии со статьёй 27.8. КоАП РФ.

Апелляционная коллегия считает, что оспоренное постановление подлежит отмене на том основании, что заявитель не был надлежащим образом извещён о времени и месте составления протокола. Однако все остальные выводы, положенные в основу решения, коллегия признала неверными. Административный орган не мог допустить нарушений статьи 27.8. КоАП РФ, поскольку не составлял протокол осмотра в соответствии с указанной нормой.

В тексте оспоренного постановления указано, что оно вынесено на основании постановления прокуратуры о возбуждении дела об административном правонарушении.

Основания для вывода суда о несоответствии представленного постановления требованиям пункта 2 статьи 28.2. КоАП РФ отсутствуют, поскольку все сведения, предусмотренные указанной нормой права, постановление содержит. В ходе проведённой проверки прокуратурой получены достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, что в соответствии с частями 1 и 3 статьи 28.1. КоАП РФ послужило поводом для возбуждения дела об административном правонарушении.

Апелляционная коллегия не согласна с подходом суда первой инстанции к оценке законности действий полномочных органов на стадии возбуждения дела. В силу поставленных перед ними целей уполномоченные возбуждать дела должностные лица должны незамедлительно реагировать на информацию о совершённых или совершаемых правонарушениях. Эффективность исполнения ими своей обязанности по пресечению противоправных действий зависит от оперативности их действий. Поэтому законодатель наименее формализовал данную стадию. Подход, используемый при оценке достаточности доказательств для привлечения к ответственности, на данной стадии не применим.

Дело зачастую возбуждается на основании информации, которая носит предположительный характер. То есть, возбуждение дела возможно на основании информации, которая не отвечает в полной мере критериям допустимости и достоверности. Иной подход приведёт к созданию необоснованных препятствий для действий полномочных органов, направленных на пресечение выявленных правонарушений.

Надо учитывать, что, исходя из смысла части 1 статьи 28.1. КоАП РФ, на стадии выявления правонарушения органы вправе использовать практически любую поступившую им информацию из различных источников. Поэтому должностному лицу, согласно закону, для возбуждения дела необходим только повод, а весомость повода и достаточность данных должностное лицо оценивает самостоятельно с учётом перспективы возбуждаемого им дела. Как-либо критериев оценки повода и процедур его получения закон не устанавливает.

Апелляционная коллегия считает, что оценка достаточности оснований для возбуждения дела оставлена законодателем на усмотрение должностного лица, а несогласие с этой оценкой суда не может трактоваться как нарушение процедуры привлечения к ответственности.

Тем более противоречив и несостоятелен вывод об отсутствии оснований для возбуждения дела, учитывая то, что в ходе его производства и рассмотрения наличие состава правонарушения полностью нашло своё подтверждение, и это не оспаривается самим лицом, привлечённым к ответственности.

Согласно пункту 6 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", основанием для проведения проверки служит поступившая в органы прокуратуры информация (обращения граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок рассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Таким образом, достаточность доказательств должна оцениваться на момент решения вопроса о привлечении к ответственности, а не на момент возбуждения дела. Возбуждение дела возможно даже в отсутствие допустимых доказательств. А поступившая информация не должна оцениваться с формальной точки зрения, она подлежит проверке и процессуальному закреплению.

Необоснованно суд первой инстанции указал в качестве нарушения процедуры проверки на неприменение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в порядке статьи 27.1. КоАП РФ, а именно осмотра по статье 27.8. КоАП РФ.

Кроме того, апелляционный суд отмечает, что составление протокола в соответствии со статьёй 27.8. КоАП РФ является правом административного органа, а не обязанностью (ч.1 ст.27.1. КоАП РФ). И поэтому его отсутствие не может трактоваться как нарушение процедуры привлечения к ответственности.

Исключение из состава доказательств акта выявленных недостатков и отсутствие протокола осмотра по 27.8. КоАП РФ не влияют на доказанность факта нарушения. В данном случае применение мер обеспечения не требовалось, поскольку прокуратурой вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении после его выявления, которым и зафиксировано выявленное правонарушение.

Отсутствуют правовые основания применять положения Кодекса РФ об административных правонарушениях для оценки составленного в ходе проверки акта проверки. Он не должен и не может им соответствовать, так как порядок его составления регламентирован иными нормативными актами. Такой документ как акт проверки Кодекс не предусматривает и, следовательно, нарушить не регламентированный порядок его составления невозможно.

Отсутствие в акте выявленных недостатков от 18.04.2013 записи о том, каким фотоаппаратом осуществлена фотосъёмка, также не является процессуальным нарушением. Апелляционная коллегия считает, что данный факт нельзя трактовать как нарушение порядка привлечения к административной ответственности, поскольку указанный документ составлен вне рамок производства по административному делу. Данный документ является одним из доказательств по делу и подлежит оценке как доказательство с точки зрения относимости, допустимости и достоверности.

Апелляционная коллегия считает, что административный орган представил достаточные доказательства наличия состава административного правонарушения, предусмотренного статьёй 12.34. КоАП РФ в деянии заявителя, полное и точное описание которого содержится в постановлении органа прокуратуры и постановлении о привлечении к ответственности.

В соответствии с положениями части 2 статьи 28.2. КоАП РФ постановление прокурора содержит полное описание события правонарушения. Указано, что в ходе проверки 18 апреля 2013 года на проезжей части дороги по ул.Соколовой рядом с домом N 13 в г. Саратове в дорожном покрытии обнаружены выбоины размером: длиной 0,4 м х шириной 2,5 м х глубиной 0,06 м, размер которых превышает предельные размеры отдельных просадок, выбоин, установленных пунктом 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93. Их образованию способствовало проведение дорожных работ, проводимых МУП "Городские дороги плюс" в соответствии с заключенным муниципальным контрактом от 26.03.2013 N0160300002713000002-0233368-01. При этом в нарушение положений Инструкции по организации движения и ограждению мест производства дорожных работ ВСН 37-84, утверждённой Минавтодором РСФСР 05.03.1984, имеющиеся разрушения дорожного покрытия не обозначены необходимыми типовыми и дорожными знаками.

Наличие указанных нарушений, допущенных заявителем при проведении ремонтных работ, образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного статьёй 12.34. КоАП РФ и повлекшего возникновение угрозы безопасности дорожного движения в г. Саратове.

Вместе с тем неверные выводы суда первой инстанции не привели к принятию незаконного судебного акта ввиду нарушения процедуры производства по делу об административном правонарушении.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1., 28.2. и 29.7. КоАП РФ, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Согласно пункту 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2, положения статьи 28.2. КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Из чего следует, что нарушение порядка составления протокола следует рассматривать как нарушение порядка привлечения к административной ответственности.

В соответствии со статьёй 26.2. КоАП РФ одним из доказательств по делу об административном правонарушении является протокол об административном правонарушении. Составление протокола с нарушением установленного порядка исключает его из числа допустимых доказательств по делу об административном правонарушении.

В соответствии с частью 5 статьи 28.2. КоАП РФ протокол об административном правонарушении должен быть подписан законным представителем юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. После составления протокола об административном правонарушении его копия вручается под расписку законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело.

Следовательно, на административный орган возложена обязанность по извещению законного представителя юридического лица о месте и времени составления протокола.

Составление протокола об административном правонарушении без надлежащего уведомления привлекаемого к ответственности лица является основанием для отмены оспариваемого постановления.

В силу статьи 25.4. КоАП РФ законным представителем юридического лица выступает его руководитель или другое лицо, признаваемое законом или учредительными документами органом данного юридического лица. Полномочия законного представителя должны быть подтверждены документами, удостоверяющими его служебное положение.

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. Вместе с тем Кодекс допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника.

Согласно разъяснениям Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенным в пункте 24 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьёй 28.2. КоАП РФ.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

Как верно установлено судом первой инстанции, специальную доверенность на участие в настоящем административном деле МУП "Городские дороги плюс" не выдавало. Интересы заявителя по делу представлял его представитель по общей доверенности Иванов Олег Геннадьевич (т.1 л.д.42), который присутствовал как при вынесении постановления о возбуждении административного дела, так и при рассмотрении дела об административном правонарушении и принятии постановления. Полномочиями представлять интересы заявителя по административному делу Иванов О.Г. не наделён.

МУП "Городские дороги плюс" отрицает своё участие в составлении постановления о возбуждении дела об административном производстве, текст постановлений не содержит сведений о его участии при их вынесении.

Таким образом, судами обеих инстанций установлено, что надлежащим образом уполномоченный либо законный представитель МУП "Городские дороги плюс" не принимал участия в вынесении постановления о возбуждении дела об административном производстве. Доказательств надлежащего извещения МУП "Городские дороги плюс" о месте и времени составления постановления административным органом не представлено. Уведомление в адрес заявителя не направлено, такое уведомление в материалах дела отсутствует.

Имеющиеся в материалах дела уведомление (т.1 л.д.88), надлежащим не является, поскольку в его тексте содержатся сведения о вызове представителя заявителя на 04 июня 2013 года, тогда как постановление в отношении МУП "Городские дороги плюс" вынесено прокуратурой 07 июня 2013 года.

Апелляционная коллегия полагает, что такие действия нарушили права заявителя, не позволив ему квалифицировано защищать свои интересы, поскольку руководитель МУП "Городские дороги плюс" не располагал сведениями о том, какое именно правонарушение выявлено и по какой статье Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ведётся производство в отношении него, следовательно, не мог аргументировано возражать административному органу.

Как верно указал суд первой инстанции, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, составленное с нарушением требований статьи 28.2. КоАП РФ, не может служить основанием для привлечения заявителя к административной ответственности.

В соответствии с разъяснениями Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенными в Постановлении от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Таким образом, административным органом нарушены требования части 1 статьи 1.6., частей 4 и 4.1. статьи 28.2. КоАП РФ.

Указанные нарушения лишили возможности заявителя воспользоваться процессуальными правами, предоставленными частью 1 статьи 25.1. КоАП РФ, и являются существенными.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу, что оспариваемое постановление является незаконным и подлежит отмене.

Довод апелляционной жалобы о неподведомственности настоящего спора арбитражному суду является несостоятельным и противоречащим сложившейся арбитражной судебной практике.

Иных доводов направленных на переоценку выводов суда первой инстанции апелляционная жалоба не содержит.

Суд первой инстанции, руководствуясь частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ, законно и обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основаниями для отмены принятого решения.

Судебная коллегия считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 25.09.2013 по делу N А57-9403/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в порядке, установленном статьями 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путём подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции, принявший решение, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

С.Г. Веряскина Н.В. Луговской