Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2013 г. N 13АП-22357/13

г. Санкт-Петербург

06 декабря 2013 г.

Дело N А21-6063/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 декабря 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего А.Б. Семеновой

судей О.И. Есиповой, Л.В. Зотеевой

при ведении протокола судебного заседания: Е.С. Федосеевой

при участии:

от истца (заявителя): не явился (уведомлен)

от ответчика (должника): не явился (уведомлен)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-22357/2013) ГП Калининградской области "Автовокзал" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 13.09.2013 по делу N А21-6063/2013 (судья С.А. Зинченко), принятое

по заявлению ГП Калининградской области "Автовокзал"

об оспаривании предписания и постановления Управления государственного авиационного надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

установил:

Государственное предприятие Калининградской области "Автовокзал" (236039, г. Калининград, ул. Железнодорожная, д.7, ОГРН 1023901866955) (далее - Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением об оспаривании предписания об устранении выявленных нарушений N 07-44-08/274 от 17.06.2013 и постановления по делу об административном правонарушении N 07-53-08/291-1 о назначении административного наказания от 26.06.2013 Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д.39) (далее - Управление, административный орган).

Решением суда от 13.09.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, Предприятие привлечено к административной ответственности со значительным пропуском двухмесячного срока, установленного статьей 4.5 КоАП РФ, оспариваемое постановление вынесено государственным инспектором Отдела надзорной деятельности Управления, который не является должностным лицом, уполномоченным рассматривать дела об административном правонарушении. Кроме того, Предприятие указало, что проведение оценки уязвимости и принятие решения об утверждении результатов указанной оценки не являются компетенцией субъекта транспортной безопасности. При этом Предприятием было обеспечено проведение оценки уязвимости ОТИ путем заключения договора со специализированной организацией, за действия которой, также как за действия органов власти, утверждающих результаты оценки уязвимости, субъект транспортной инфраструктуры ответственности не несет. Так как оценка уязвимости ОТИ была проведена, но ее результаты не утверждены Федеральным дорожным агентством, Предприятие не имело возможности разработать план обеспечения транспортной безопасности и обеспечить исполнение подпунктов 5.6.4, 5.6.11, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4 Требований по независящим от него причинам, что свидетельствует о недоказанности вины Предприятия в совершении вменяемого правонарушения.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, уведомленных о месте и времени судебного разбирательства, не явились, от Управления поступил отзыв на апелляционную жалобу, в которой оно просит оставить без изменения решение суда. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Предприятия и Управления.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, в период с 20.05.2013 по 17.06.2013 на основании распоряжения от 22.04.2013 N 401-р в отношении государственного предприятия Калининградской области "Автовокзал" проведена плановая выездная проверка с целью контроля за деятельностью юридического лица по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (ОТИ) - автовокзал, г. Советск, расположенного по адресу: Калининградская область, г.Советск, ул. Первомайская, д.8а.

По результатам проверки составлен акт проверки юридического лица N 07-46-08/398 от 17.06.2013 (т.1 л.д. 52-56).

В связи с выявленными в ходе проверки нарушениями Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, утвержденных Приказом Министерства Транспорта Российской Федерации N 42 от 08.02.2011 (далее - требования N42), Управление выдало Предприятию предписание N07-44-08/274 от 17.06.2013 (т.1 л.д.11-12) об устранении выявленных нарушений в срок до 17.09.2013, а именно:

1. обеспечить проведение оценки уязвимости транспортных средств (п. 5.7 требований N 42);

2. провести проверку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона Российской Федерации от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16) для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу и предоставить соответствующие подтверждающие документы (п. 5.10 требований N 42);

3. разработать номенклатуру (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности объекта транспортной безопасности (далее - ОТИ) (п. 5.6.4 требований N 42);

4. разработать порядок доведения до сил обеспечения транспортной безопасности информации об изменении уровней безопасности, а также реагирования на такую информацию (п. 5.6.11 требований N 42).

5. установить конфигурацию и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (п. 5.25.1 требований N 42);

6. установить конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты), а также критических элементов ОТИ (п. 5.25.2 требований N 42);

7. установить конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам (п.5.25.3 требований N 42);

8. установить конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов (нарушение пункта 5.25.4 требований N 42).

В связи с установлением в действиях Предприятия признаков административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), 19.06.2013 Управлением в отношении Предприятия составлен протокол N 07-45-08/238 об административном правонарушении (т.1 л.д.62-66).

26.06.2013 Управлением вынесено постановление N 07-53-08/291-1, которым Предприятие привлечено к административной ответственности по указанной квалификации, ему назначено наказание в виде наложения штрафа в размере 30000 руб. (т.1 л.д.13-17). Обществу вменяются нарушения пунктов 5.7, 5.6.4, 5.10, 5.6.11, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4 требований N 42, указанные в предписании.

Посчитав предписание и постановление о привлечении к административной ответственности незаконными, Предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением об их оспаривании.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, поскольку пришел к выводу о доказанности административным органом наличия состава вменяемого правонарушения в действиях Предприятия.

Исследовав материалы дела и доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не установил оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно пункту 10 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

При этом статьей 1 Закона N 16-ФЗ определено, что:

- субъектами транспортной инфраструктуры являются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9);

- объект транспортной инфраструктуры (ОТИ) - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование (пункт 5).

Таким образом, в силу части 2 статьи 4, статьи 8 Закона N 16-ФЗ на Предприятие как субъект транспортной инфраструктуры возлагается обязанность по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, в том числе автовокзала в г. Советске, и, соответственно, обязанность по соблюдению положений требований N 42.

Согласно пункту 5.7 требований N 42 субъект транспортной инфраструктуры обязан и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ.

Пунктом 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ установлено, что на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. При этом, в силу пункта 5.8 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ.

Таким образом, проведение оценки уязвимости ОТИ (на основании которой разрабатывается план обеспечения транспортной безопасности) возможно только после проведения категорирования объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств и присвоения им категории. Исполнение обязанностей, предусмотренных пунктами 5.7 и 5.8 Требований, а также сроки их исполнения поставлены в зависимость от завершения процедуры категорирования и уведомления об этом обстоятельстве субъекта транспортной инфраструктуры.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что 02.08.2011 Предприятием получено уведомление о присвоении категории вокзалам и автостанциям заявителя, в том числе автовокзалу в г. Советске, и внесении ОТИ в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры (т.2 л.д.26-28).

05.10.2011 Предприятием заключен договор N 01 с ООО "Транспортная безопасность" (свидетельство об аккредитации от 23.09.2011 N00099 Министерства транспорта РФ на право осуществления оценки уязвимости ОТИ и ТС) о проведении оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и автотранспортных средств (т.2 л.д.47-48).

Письмом от 19.03.2012 исх. N 03 ООО "Транспортная безопасность" направило в адрес Федерального дорожного агентства материалы для рассмотрения и принятия решения об утверждении результатов проведения оценки уязвимости ОТИ предприятия.

Письмом от 22.05.2012 N 10-29/7094 в утверждении результатов оценки уязвимости автовокзала Областного ГП "Автовокзал", г. Калининград, отказано на основании приложенного к нему заключения (т.2 л.д.51-52).

07.08.2013 ООО "Транспортная безопасность" письмом N 05 повторно направило документы в Федеральное дорожное агентство.

Письмом от 18.09.2012 N 10-29/13674 в утверждении результатов проведенной оценки уязвимости автовокзала г. Калининграда было отказано (т.2 л.д.57).

На дату вынесения оспариваемого постановления доказательства, подтверждающие проведение оценки уязвимости и утверждения результатов оценки Предприятием не представлено.

Таким образом, Предприятию правомерно вменено неисполнение требований пункта 5.7 требований N 42 с учетом получения уведомления о категорировании проверяемого ОТИ 02.08.2011.

Доводы Предприятия о недоказанности его вины в совершении нарушения указанного пункта требований N 42 правомерно отклонены судом первой инстанции.

Доказательств невозможности соблюдения Предприятием данного требования законодательства о транспортной безопасности в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении обычной степени заботливости и осмотрительности, в материалы дела не представлено, что свидетельствует о виновности заявителя в совершении вменяемого правонарушения.

Ссылку заявителя на заключение договора N 01 от 05.10.2011 в обоснование отсутствия вины в совершении вменяемого правонарушения суд апелляционной инстанции считает необоснованным.

Из содержания указанного договора не усматривается, что оценка уязвимости должна была проводиться специализированной организацией в отношении всех относящихся к Предприятию объектов. Кроме того, сторонами в договоре не установлены какие-либо сроки его исполнения, результаты проверки уязвимости Автовокзала в г. Калининграде направлены ООО "Транспортная безопасность" впервые лишь 19.03.2012, то есть с нарушением установленных требованиями N 42 сроков. Предусмотренные договором работы не исполнены на дату вынесения оспариваемого постановления даже в отношении одного из объектов - Автовокзала в г. Калининграде, при этом никаких мер для ускорения проведения работ Предприятием не принималось, претензий в адрес ООО "Транспортная безопасность" не направлялось.

Договор N 24 с целью проведения оценки уязвимости ОТИ - Автовокзала в г. Советске был заключен Предприятием лишь 08.04.2013 (т.2 л.д.67-68). В данном договоре также отсутствуют сроки исполнения работ, запрос в адрес ООО "Транспортная безопасность" и Управления ТБ ФДА о результатах проведения работ направлен Предприятием лишь 10.07.2013 в связи с проведением Управлением проверки (л.д.72).

Таким образом, суд апелляционной инстанции с учетом значительного пропуска предусмотренных законодательством сроков пришел к выводу о том, что Предприятием не представлено доказательств принятия всех необходимых и достаточных мер для исполнения требований нормативных актов. При этом апелляционный суд считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что недостаточное финансирование Предприятия, на что ссылается заявитель, не является основанием для освобождения от ответственности за неисполнения указанных требований в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Пунктом 5.6 требований N 42 предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ, в том числе:

- п. 5.6.4. Номенклатуру (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ.

- п. 5.6.11. Порядок доведения до сил обеспечения транспортной безопасности информации об изменении уровней безопасности, а также реагирования на такую информацию.

Согласно пункту 5.25 указанных требований субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности:

- п. 5.25.1. Конфигурацию и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ).

- п. 5.25.2. Конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ.

- п. 5.25.3. Конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности).

- п. 5.25.4. Конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности).

Суд соглашается с доводом Предприятия о том, что перечисленные в пункте 5.6 документы являются внутренними организационно-распорядительными документами, направленными на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ - приложениями к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ, в связи с чем не могут быть разработаны без учета оценки уязвимости объектов. Между тем, в данном случае в связи с установлением виновности Предприятия в неисполнении требования об обеспечении проведения оценки уязвимости в установленном порядке, суд апелляционной инстанции считает доказанным состав вменяемого правонарушения в части неисполнения пунктов 5.6.4, 5.6.11 требований N 42.

Апелляционный суд считает также противоречащими тексту требований N 42 доводы подателя жалобы о возможности исполнения пунктов 5.25.1-5.25.4 требований только после разработки планов обеспечения транспортной безопасности, поскольку из содержания указанных пунктов не следует, что разработка конфигураций и границ территории ОТИ возможна только после разработки и утверждения данного плана.

Согласно пункту 5.10 требований N 42 субъект транспортной инфраструктуры обязан проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона 16-ФЗ, для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.

По смыслу пункта 5.6.9 требований под силами обеспечения транспортной безопасности подразумеваются лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности и персонал, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности ОТИ, а также подразделения транспортной безопасности.

В ходе проверки Предприятием не было представлено документов, подтверждающих проведение проверки сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает доказанным неисполнение Предприятием пунктов 5.6.4, 5.6.11, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4 требований N 42, вина Предприятия выражается в непринятии достаточных и необходимых мер по выполнению обязательных требований в сфере транспортной безопасности.

Таким образом, материалами дела об административном правонарушении подтверждается состав вменяемого правонарушения в действиях Предприятия.

Судом апелляционной инстанции не установлено существенных процессуальных нарушений при привлечении Предприятия к административной ответственности.

Допущенные Предприятием нарушения выявлены и зафиксированы в Акте проверки от 17.06.2013, оспариваемое постановление вынесено административным органом 26.06.2013, то есть в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока. Довод подателя жалобы о необходимости исчисления срока давности привлечения к административной ответственности с 06.10.2011 подлежит отклонению как основанный на неправильном толковании норм процессуального права.

Довод апелляционной жалобы о вынесении оспариваемого постановления неуполномоченным должностным лицом отклоняется судом апелляционной инстанции ввиду следующего.

Как видно из материалов административного дела, протокол об административном правонарушении составлен главным государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу ФС по надзору в сфере транспорта Климчуком А.В., оспариваемое постановление вынесено тем же должностным лицом Управления в пределах предоставленных полномочий согласно Положению о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 N 409, Перечню должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденному Приказом Минтранса РФ от 30.10.2007 N ГК-938фс.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вынесенное Управлением предписание N 07-44-08/274 от 17.06.2013 об устранении нарушений требований действующего законодательства, обязательность исполнения которых Предприятием подтверждается материалами дела, свидетельствует о законности указанного ненормативного акта. Вынесение предписания не нарушает права и законные интересы заявителя. С учетом изложенного оснований для признания предписания недействительным не имеется.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

В соответствии со статьей 104 АПК РФ излишне уплаченная при подаче апелляционной жалобы государственная пошлина в сумме 1000 руб. подлежит возвращению Предприятию из федерального бюджета.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 104, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 13 сентября 2013 года по делу N А21-6063/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного предприятия Калининградской области "Автовокзал" - без удовлетворения.

Возвратить государственному предприятию Калининградской области "Автовокзал" из федерального бюджета излишне уплаченную по апелляционной жалобе государственную пошлину в сумме 1000 руб.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

О.И. Есипова Л.В. Зотеева