Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 сентября 2009 г. N 16АП-2036/09

г. Ессентуки

11 сентября 2009 г.

Дело N А20-55/2009

Резолютивная часть постановления оглашена.

10 сентября 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено.

11 сентября 2009 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Луговой Ю.Б., судей: Афанасьевой Л.В., Мельникова И.М.
при ведении протокола с/з	помощником судьи Дайнеко Е.Ю.

С участием в заседании представителей:

от заявителя:	не явились, извещены
от заинтересованного лица:		Бликанов А.В. - представитель по доверенности (копия в деле)

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы местной администрации города Нальчик Кабардино-Балкарской Республики и Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики

на	решение		Арбитражного суда Кабардино - Балкарской Республики от 10.07.2009
по делу		N А20-55/2009		под председательством судьи Пономарева С.М.
по заявлению местной администрации города Нальчик Кабардино-Балкарской Республики
к		Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики
о	признании незаконными действий органа государственной власти и признании недействительным ненормативного правового акта

УСТАНОВИЛ:

местная администрация города Нальчика (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики к Контрольно-счетной палате КБР (далее - счетная палата, КСП КБР) с заявлением о признании незаконными действий счетной палаты, а также признании недействительным предписания Контрольно-счетной палаты КБР от 11.11.2008 N 01-12/491.

Заявленные требования мотивированы тем, что действия счетной палаты выходят за пределы предоставленных ей полномочий, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом КБР "О Контрольно-счетной палате Кабардино- Балкарской Республики" и нарушают самостоятельность органов местного самоуправления городского округа Нальчик.

Решением от 10.07.2009, с учетом определения от 31.07.2009 об исправлении описки, заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал недействительным, как несоответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации и Закону КБР N 53 - РЗ от 29.05.2003 "О контрольно-счетной палате КБР" предписание Контрольно-счетной палаты КБР от 11.11.2008 N 01-12/491 в части "обеспечить установленный пунктом 2 статьи 65 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 года N 608 "О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации" порядок назначения руководителя департамента финансов местной администрации г. Нальчика". В удовлетворении остальной части заявленных требований администрации отказано.

Отказывая в удовлетворении требования администрации о признании незаконными действий счетной палаты, суд пришел к выводу, что действия счетной палаты по принятию распоряжения и уведомления о проведении проверки совершены в пределах полномочий и прав на проведение проверки. Рассматриваемые действия и акты связаны с внутренней работой счетной палаты и приняты в соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 года N 53-РЗ "О Контрольно-счетной палате Кабардино- Балкарской Республики". Местная администрация г. Нальчика не представила доказательств, свидетельствующих о том, что оспариваемые действия по истребованию документов нарушают ее права. При разрешении спора суд руководствовался статьей 52 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06.10.2003 (далее - закон N 131 ФЗ) и статьями 135 и 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

Признавая предписание счетной палаты N 01-12/401 недействительным в части, суд исходил из положения статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, возлагающего на орган государственной власти бремя доказывания соответствия оспариваемого акта требованиям действующего законодательства. Поскольку доказательств, подтверждающих законность предписания N 01-12/401 в части требования обеспечить порядок назначения руководителя департамента финансов местной администрации г. Нальчика, счетной палатой не представлено, суд признал требование администрации обоснованным.

Не согласившись с принятым решением, администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции, в части отказа в удовлетворении заявленных требования, отменить. По мнению заявителя жалобы, обжалуемые действия Счетной палаты по проведению проверки не имели под собой законных оснований и противоречат как законодательству Российской Федерации, так и республиканскому законодательству. По мнению администрации, действия счетной палаты по проверке финансово-хозяйственной деятельности органа местного самоуправления нарушают права администрации на самостоятельное исполнение местного бюджета. Федеральным законом N 131-ФЗ, органам местного самоуправления гарантирована самостоятельность в решении вопросов местного значения, и действия счетной палаты должны расцениваться как посягательство на конституционные принципы местного самоуправления.

С апелляционной жалобой в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд также обратилась счетная палата, которая просит решение Арбитражного суда КБР от 10.07.2009 отменить, в части удовлетворения требования администрации, и принять по делу новый судебный акт об отклонении требований администрации в полном объеме. По мнению счетной палаты, суду первой инстанции были представлены все необходимые доказательства, свидетельствующие о законности предписания счетной палаты в части требования обеспечить порядок назначения руководителя департамента финансов местной администрации г. Нальчика. Материалами дела подтверждено, что руководитель департамента финансов администрации З.А. Хагасов не отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к лицу, претендующему на данную должность. Сумма выплат З.А. Хагасову денежного содержания, является незаконными расходами местного бюджета, который более чем на 60% является дотационным.

В судебном заседании представитель счетной палаты доводы жалобы поддержал, просил решение суда первой инстанции отменить в обжалуемой части и отказать в удовлетворении требований заявителя в полном объеме. На вопрос судебной коллегии пояснил, что в порядке исполнения предписания счетной палаты N 01-12/491 в части обеспечения порядка назначения руководителя департамента финансов, местная администрация г. Нальчика должна произвести увольнение З.А. Хагасова и решить вопрос о возврате Хасаговым З.А. незаконно выплаченных денежных сумм.

Представитель счетной палаты также просил апелляционную жалобу администрации оставить без удовлетворения. Указывал на полное и всестороннее рассмотрение судом материалов дела, отсутствие нарушений норм материального и процессуального права.

Администрация, будучи надлежащим образом уведомленной о времени и месте судебного заседания, в суд полномочного представителя не направила, причину неявки суду не сообщила, что в силу части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, заслушав представителя счетной палаты, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия находит решение суда Кабардино - Балкарской Республики подлежащим отмене в части, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, председателем Счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики на основании ст.ст. 2, 9, 16 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 года N 53-РЗ "О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики" вынесено распоряжение от 09.09.2008 N25-рп о проведении проверки исполнения бюджета муниципального образования городской округ Нальчик в 2006-2007 годах и за 9 месяцев 2008 года.

09 сентября 2008 года администрации было направлено уведомление N 01-09/387 о проведении с 11.09.2008 по 01.12.2008 проверки и предоставлении необходимых условий для работы рабочей группы, а также перечень запрашиваемой информации (приложение к распоряжению).

По причине не предоставления администрацией счетной палате информации, необходимой для обеспечения ее деятельности, распоряжением председателя Контрольно-счётной палаты Кабардино-Балкарской Республики от 09.09.2008 N29-рп внесены изменения в распоряжение от 09.09.2008 N25-рп в части проведения сроков проверки.

До настоящего времени вышеуказанная проверка администрации не завершена в соответствии с пунктом 1 статьи 30 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 года N 53-РЗ "О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики".

11 ноября 2008 года администрации направлено предписание счетной палаты N 01-12/491, которым предложено устранить нарушения в виде обеспечения предоставления всей необходимой документации и информации по вопросам, входящим в ее компетенцию; выполнение законных требований должностных лиц Контрольно-счетной палаты; а также указано на несоблюдение администрацией установленного пунктом 2 статьи 65 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 года N 608 "О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации" порядка назначения руководителя департамента финансов местной администрации г. Нальчика. А также предложено о мерах по исполнению предписания, представить информацию в Контрольно-счетную палату КБР в срок до 14 ноября 2008 года.

Полагая, что действия счетной палаты по проверке и предписание нарушают права и экономические интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что счетной палатой не допущено нарушений закона и интересов заявителя при проведении проверки.

В силу пункта 2.1 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации орган государственного финансового контроля, созданный законодательным органом субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

Из приведенного положения Кодекса следует, что контрольные полномочия субъектов РФ распространяются не только на региональный бюджет, но и на местные бюджеты, в случае если они являются получателями межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации в части использования этих бюджетных средств.

Бюджетный кодекс РФ определяет формы межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, каждая из которых выступает предметом бюджетных контрольных правоотношений субъектов РФ.

Правовой статус Счетной палаты, порядок формирования, полномочия устанавливаются Законом Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 года N 53-РЗ "О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики" (далее - Закон N 53-РЗ).

Согласно статьям 1, 2 Закона Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Парламентом Кабардино-Балкарской Республики и подотчетным ему. Задачами Контрольно-счетной палаты, в том числе, являются контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей республиканского бюджета по объемам, структуре и целевому назначению; регулярное представление Президенту Кабардино-Балкарской Республики и Парламенту Кабардино-Балкарской Республики информации о ходе исполнения республиканского бюджета и результатах проведенных контрольных мероприятий.

В соответствии со статьей 11 Закона Контрольно-счетная палата осуществляет контроль за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов, образование и целевое использование которых регламентировано законодательством Российской Федерации и законодательством Кабардино-Балкарской Республики.

Контрольно-счетная палата проводит: проверки и ревизии финансово-хозяйственной деятельности: в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в организациях, финансируемых за счет средств республиканского бюджета, средств от продажи и использования государственной собственности Кабардино-Балкарской Республики (статья 16 Закона).

Статья 19 Закона предусматривает, что органы местного самоуправления обязаны предоставлять в установленном порядке Контрольно-счетной палате информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности, а также по отдельным запросам Контрольно-счетной палаты. При проведении проверок и ревизий получает от проверяемых организаций всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию.

Материалами дела установлено, что в проверяемый период городской округ Нальчик являлся получателем межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета Кабардино - Балкарской Республики, удельный вес которых в доходах местного бюджета в 2006 году составил 50,9%, в 2007 году - 52%, за 9 месяцев 2008 года - 69,9 %.

Поскольку ни федеральное законодательство, ни законодательство Кабардино - балкарской Республики не содержит ограничений по направлениям и вопросам проверок местных бюджетов, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что специалистами счетной палаты проверка целевого использования в проверяемый период межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации провидится в соответствии с федеральным и республиканским законодательством.

Установив факт уклонения администрации от предоставления счетной палате запрашиваемой информации, суд первой инстанции обоснованно вынес решение об отказе в удовлетворении требований заявителя в указанной части.

Между тем, судебная коллегия апелляционной инстанции приходит к выводу, что решение Арбитражного суда Кабардино - Балкарской Республики в части признания незаконным предписание Контрольно-счетной палаты КБР от 11.11.2008 N 01-12/491 в части "обеспечить установленный пунктом 2 статьи 65 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 года N 608 "О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации" порядок назначения руководителя департамента финансов местной администрации г. Нальчика" подлежит отмене, как вынесенное с нарушением процессуального законодательства, устанавливающего компетенцию арбитражного суда.

Согласно части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

В силу пунктов 2, 5 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, а также все дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, дела об оспаривании решений третейских судов по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение таких решений. Участниками спорных правоотношений могут быть юридические лица, индивидуальные предприниматели, а в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностные лица, образования, не имеющие статуса юридического лица, и граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя.

Таким образом, критериями отнесения споров к подведомственности арбитражного суда являются субъектный состав и характер правоотношений, которые должны быть связаны с предпринимательской и иной экономической деятельностью.

Предметом оспаривания является предписание КСП КБР согласно которому администрации необходимо обеспечить порядок назначения руководителя департамента финансов местной администрации.

Как следует из материалов проверки, поводом для вынесения предписания в данной части послужило выявление работниками КСП КБР факта назначения на должность руководителя департамента финансов местной администрации, лица, не отвечающего квалификационным требованиям. Следовательно предписание счетной палаты непосредственно затрагивают права и обязанности физического лица, занимающего данную должность - З.А. Хагасова.

Суд первой инстанции, давая оценку ненормативному правовому акту счетной палаты в указанной части, фактически рассмотрел спор о правах физического лица - работника З.А. Хагасова, который лишен возможности защищать свои права в арбитражном судопроизводстве.

Судебная коллегия полагает, что предписание счетной палаты в части обеспечения порядка назначения на должность руководителя финансового департамента должно быть предметом судебной проверки суда общей юрисдикции, наделенного компетенцией на рассмотрение дел с участием физических лиц в сфере трудовых правоотношений.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 10.07.2009 в части признания недействительным предписания Контрольно-счетной палаты КБР от 11.11.2008 N 01-12/491 подлежит отмене, а производство по данному требованию - прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Расходы по госпошлине по апелляционной жалобе в порядке статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на администрацию, но взысканию в доход федерального бюджета не подлежат, поскольку в силу пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ) органы местного самоуправления освобождены от уплаты госпошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кабардино - Балкарской Республики от 10.07.2009 по делу N А20-55/2009 в части признания недействительным, как несоответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации и Закону КБР N 53 - РЗ от 29.05.2003 "О контрольно-счетной палате КБР" предписание Контрольно-счетной палаты КБР от 11.11.2008 N 01-12/491 в части "обеспечить установленный пунктом 2 статьи 65 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 года N 608 "О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации" порядок назначения руководителя департамента финансов местной администрации города Нальчика", отменить, производство по делу в указанной части, прекратить.

В остальной части Решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 10.07.2009 по делу N А20-55/2009 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо- Кавказского округа в двух месячный срок через Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики.

Председательствующий

Луговая Ю.Б.

Судьи

Афанасьева Л.В. Мельников И.М.