Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2013 г. N 13АП-22892/13

г. Санкт-Петербург

12 декабря 2013 г.

Дело N А56-33915/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 11 декабря 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 декабря 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Шульги Л.А.

судей Зотеевой Л.В., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: Исаковой Н.Р. по дов.от 17.09.2012

от заинтересованного лица: не явился, извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-22892/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.09.2013 по делу N А56-33915/2013 (судья Семенова И.С.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным предписания

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги": 107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2; ОГРН 1037739877295 (далее - Общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта 190068 г.Санкт-Петербург, пр.Римского-Корсакова, д.39, ОГРН 1097847327709 (далее - Управление) от 18.03.2013 N 07-44-06/105.

Решением от 16.09.2013 предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, выданное ОАО "РЖД", от 18.03.2013 N 07-44-06/105 признано недействительным.

Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.09.2013 по делу N А56-33915/2013 и принять новый судебный акт. Податель жалобы считает, что вмененные Обществу нарушения Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N 43) должны быть выполнены вне зависимости от присвоения категории объекту транспортной инфраструктуры и/или транспортному средству, проведения оценки уязвимости, разработки и реализации плана обеспечения транспортной безопасности.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Общества против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по доводам, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, считает решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

До начала судебного заседания от Управления через канцелярию суда поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя. Ходатайство удовлетворено судом.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке в отсутствие представителя Управления, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства.

Как следует из материалов дела, Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора), на основании распоряжения УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 12.02.2013 N 123-р (в материалы дела не представлено) в период с 19.02.2013 по 18.03.2013 была проведена плановая документарная проверка в отношении железнодорожной станции Молочная Вологодского центра организации работы железнодорожных станций Северной дирекции управления движением - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (далее по тексту - железнодорожная станция Молочная).

В ходе проведения проверки сотрудниками Управления были выявлены нарушения обязательных требований в области обеспечения транспортной безопасности, а именно:

1. Не образовано (не сформировано) в соответствии с особыми уставными задачами и/или не привлечено, в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты ОТИ от актов незаконного вмешательства, включая группы быстрого реагирования, специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи по реагированию на подготовку совершения или совершение актов незаконного вмешательства (далее АНВ) в зоне транспортной безопасности и/или на критических элементах ОТИ, а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов группы из числа сотрудников подразделений транспортной безопасности, что является нарушением п. 5.5 Требований N 43;

2. Не разработаны, не приняты и не исполняются внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ, являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ, в том числе: положение (устав) подразделений транспортной безопасности ОТИ: организационно-штатная структура управления в субъекте транспортной инфраструктуры: номенклатура (перечень) должностей работников субъекта транспортной инфраструктуры (т.е. персонала), осуществляющих деятельность в зоне транспортной безопасности и на критических элементах ОТИ: номенклатура (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ: номенклатура (перечень) должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ: положение (инструкция) о пропускном и внутриобъектовом режиме на ОТИ: порядок выявления и распознавания на контрольно-пропускных пунктах (постах) или на транспортных средствах физических лип, не имеющих правовых оснований на проход и/или проезд в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ, а также предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ в соответствии с законодательством Российской Федерации (т.е. - предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения): порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемые для выявления подготовки к совершению АНВ или совершения АНВ в отношении ОТИ: - порядок реагирования лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности и персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ, а также подразделений транспортной безопасности (т.е.- силы обеспечения транспортной безопасности) на подготовку к совершению АНВ или совершение АНВ в отношении ОТИ: порядок доведения до сил обеспечения транспортной безопасности информации об изменении уровней безопасности, а также реагирования на такую информацию: - порядок функционирования инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности, включая порядок передачи данных с таких систем уполномоченным подразделениям федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориальным управлениям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта (далее - порядок передачи данных с инженерно-технических систем), что является нарушением п. 5.6.1, 5.6.2, 5.6.3, 5.6.4, 5.6.5, 5.6.6, 5.6.7, 5.6.8, 5.6.9, 5.6.11, 5.6.12 Требований N 43;

3. Отсутствует порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ, что является нарушением п.п. 5.6.10 Требований N 43;

4. Не осуществлена специальная профессиональная подготовка, сотрудника сил обеспечения транспортной безопасности (ответственного за транспортную безопасность железнодорожной станции Молочная) в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации, что является нарушением п.п. 5.12 Требований N 43;

5. Отсутствуют документы, подтверждающие согласование образцов пропусков всех видов, утвержденные приказом ОАО "РЖД" от 14 июня 2011 г. N 81, с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности, что является нарушением п.п. 5.30.23 Требований N 43;

6. Необеспеченно проведение оценки уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных объектов (с 05.09.2012 г.), что является нарушением п. 5.7 Требований N 43;

7. Не разработан, не утвержден и не реализован порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ, с которыми имеется технологическое взаимодействие, что является нарушением п. 5.9 Требований N 43;

8. Не разработан, не утвержден и не реализован план обеспечения транспортной безопасности, предусматривающий систему мер по обеспечению транспортной безопасности, на железнодорожной станции Молочная, как ОТИ, что не обеспечивает транспортную безопасность ОТИ и является нарушением п.5.8 Требований N 43, п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ), п. 2 "Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", утвержденного Приказом Министерства транспорта РФ от 11.02.2010 N 34 (далее - Приказ N 34).

18.03.2013 ОАО "РЖД" выдано предписание от N 07-44-06/105 об устранении выявленных нарушений в срок до 25.11.2013.

Не согласившись с предписанием, Общество оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, признавая недействительным оспариваемое предписание исходил из того, что выявленные нарушения не могли быть устранены в установленный в предписании срок в виду того, что на момент проверки объекту транспортной инфраструктуры не была присвоена соответствующая категория, без которой не возможно проведение оценки уязвимости ОТИ и разработка плана обеспечения транспортной безопасности.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы представителя Общества, суд апелляционной инстанции признал жалобу Управления не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 2 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 2 Закона N 16-ФЗ к основным задачам обеспечения транспортной безопасности относятся, в том числе:

- оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

- категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, которые учитывают уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

Согласно статье 6 Закона N 16-ФЗ количество категорий и критерии категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается в порядке, определяемом Минтрансом России. Категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. В отношении железнодорожного транспорта эти функции возложены постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта.

Категорированные объекты транспортной инфраструктуры включаются в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств, который ведется компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности на электронных и бумажных носителях.

В силу пункта 6 статьи 2 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением. Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Сведения о результатах проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств являются информацией ограниченного доступа.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств установлен Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87.

Согласно частям 1 и 2 статьи 9 Закона N 16-ФЗ, на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

В пункте 2 Приказа Минтранса N 34 установлено, что план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (далее - План) разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности (далее - компетентный орган).

Согласно пункту 3 Приказа Минтранса N 34 План разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции.

В силу пунктов 5 и 6 Приказа N 34 План разрабатывается отдельно для каждого объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и представляется в компетентный орган в трех экземплярах.

Согласно пункту 5.7 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и/ или транспортных средств (ОТИ и/или ТС) в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

Согласно пункту 5.8 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

В силу положений части 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ, пункта 5.8 Требований N 43, а также пункта 3 Приказа Минтранса N 34 план обеспечения транспортной безопасности разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая в свою очередь проводится на основании категорирования объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств и присвоения им категории.

При этом пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ, Порядком ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным Приказом Минтранса РФ от 20.01.2010 N 22, Порядком установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным Приказом Минтранса РФ от 21.02.2011 N 62, не предусмотрена возможность участия субъектов транспортной инфраструктуры в категорировании объектов, а равно, не установлена их обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо получения их результатов.

Поскольку на ОАО "РЖД", как на субъекте транспортной инфраструктуры, лежит обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в течение трех месяцев с момента получения вышеназванного уведомления о включении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в реестр категорированных объектов, то на дату вынесения предписания у заявителя отсутствовала обязанность по выполнению требований, указанных в предписании, так как уведомление о включении ж/д станции Молочная Вологодского центра организации работы железнодорожных станций Северной дирекции управления движением в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ на момент вынесения предписания -18.03.2013, отсутствовало.

Доказательств того, что категорирование железнодорожной станции Молочная Вологодского центра организации работы железнодорожных станций Северной дирекции управления движением произведено 05.09.2012 (п. 6 оспариваемого предписания) Управлением в материалы дела не представлено. Представитель Общества в суде апелляционной инстанции подтвердил отсутствие на дату вынесения оспариваемого предписания информации о внесении железнодорожной станции Молочная в Реестр категорированных ОТИ.

Проанализировав изложенные выше правовые нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в отсутствие доказательств получения Обществом уведомления о категорировании железнодорожной станции Молочная Вологодского центра организации работы железнодорожных станций Северной дирекции управления движением, у Управления отсутствовали законные основания для выдачи Обществу оспариваемого предписания.

При названных обстоятельствах суд сделал обоснованный вывод о том, что на момент вынесения предписания Общество не могло разработать план обеспечения транспортной безопасности, то есть пункт 8 оспариваемого предписания не соответствует нормам действующего законодательства РФ о транспортной безопасности.

Поскольку у Общества не имелось возможности разработать план обеспечения транспортной безопасности, нарушение пунктов 5.6.1-5.6.12 Требований N 43 (пункты 2, 3 предписания) незаконно вменены Обществу, так как требования указанных пунктов могут быть реализованы на основании утвержденного плана.

Ввиду отсутствия плана обеспечения транспортной безопасности Обществом не могло быть исполнено также требование пункта 5.9 Требований (пункт 7 предписания), согласно которому субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, утвердить и реализовать порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ, с которыми имеется технологическое взаимодействие.

Незаконным является и пункт 5 предписания Управления об исполнении Обществом пункта 5.30.23 Требований N 43, так как зоны транспортной безопасности должны устанавливаться при разработке плана обеспечения транспортной безопасности на основании результатов проведенной оценки состояния защищенности ОТИ от актов незаконного вмешательства.

Относительно нарушения заявителем пункта 5.12 Требований N 43 (пункт 4 предписания), предусматривающего обязанность субъекта транспортной инфраструктуры осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации, апелляционная коллегия указывает, что поскольку до настоящего времени законодательством Российской Федерации не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, то данное нарушение вменено Обществу неправомерно, так как согласование и утверждение соответствующей программы непосредственно образовательными учреждениями, не свидетельствует об их утверждении в установленном порядке компетентным органом государственной власти, уполномоченным в области обеспечения транспортной безопасности, как того требует пункт 5.12 Требований N 43.

Принимая во внимание неисполнимость выданного ОАО "РЖД" предписания от 18.03.2013 N 07-44-06/105, суд обоснованно признал его недействительным.

Довод управления о том, что Общество могло разработать план обеспечения транспортной безопасности ТС в отсутствие результатов категорирования и оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры отклоняется судом апелляционной инстанции в виду того, что все документы должны разрабатываться применительно к присвоенной категории объекта транспортной инфраструктуры и с учетом оценки уязвимости объектов.

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела письменные доказательства и доводы сторон, суд первой инстанции принял решение в соответствии с нормами материального и процессуального права, апелляционная инстанция не усматривает оснований для отмены решения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16 сентября 2013 года по делу N А56-33915/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.А. Шульга

Судьи

Л.В. Зотеева А.Б. Семенова