Заключение на проект федерального закона N 467430-4 "О внесении изменения в статью 33 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (об установлении правила, в соответствии с которым находящиеся в Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие документов, удостоверяющих личность, до установления их личности подлежат на основании судебных решений направлению на срок до одного года в специальные учреждения, создаваемые органами государственной власти субъектов Федерации, или в специальные помещения уполномоченных государственных органов) (не действует)

Заключение Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва от 13 марта 2008 г. N 3.1-7/4
на проект федерального закона N 467430-4 "О внесении изменения в статью 33 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный Курской областной Думой

Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона N 467430-4 "О внесении изменения в статью 33 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный Курской областной Думой.

Согласно названному законопроекту в Федеральном законе от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предлагается установить правило, в силу которого иностранные граждане и лица без гражданства, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации, не имеющие документов, удостоверяющих личность, подлежат на основании соответствующих судебных решений направлению на срок, не превышающий одного года, - до установления их личности - в специально отведенные для этого помещения уполномоченных органов либо в специальные учреждения, создаваемые в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает соответствие рассматриваемого проекта федерального закона Конституции Российской Федерации и действующему российскому законодательству и в целом поддерживает общую содержательную направленность данного законопроекта.

Так, на основании статьи 22 (часть 2) Конституции Российской Федерации определенное лицо может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов только по судебному решению, что согласуется с содержанием законопроекта, где возможность помещения иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения на срок, не превышающий одного года, допускается именно в силу соответствующих судебных решений.

Кроме того, согласно статье 55 (часть 3) Конституции нашей страны права и свободы человека и гражданина могут быть в определенной степени ограничены федеральным законом - в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что в настоящее время перед Россией, так же как и перед многими другими европейскими государствами, достаточно остро стоят вопросы организации эффективного противодействия нелегальной миграции.

При этом очевидно, что в качестве составных моментов данного негативного явления, выступают, в частности, преднамеренные утраты (или откровенное уничтожение) иностранными гражданами, прибывшими на территории соответствующих государств (и, в том числе, нашей страны), документов, выданных компетентными органами государств гражданской принадлежности таких граждан, и удостоверяющих их личность (в частности, на территории зарубежных стран).

Мотивы преднамеренных утрат и иных подобных действий иностранных граждан отдельных государств в отношении документов, удостоверяющих их личность, вполне понятны, поскольку отсутствие таких документов позволяет данным лицам в течение достаточно продолжительного периода легально, - а зачастую, и нелегально, - пребывать на территории иного иностранного государства.

К сожалению, сегодня указанная ситуация характерна для Российской Федерации в полной мере, поскольку в настоящее время в нашей стране незаконно оседают десятки и сотни изначально легальных или полулегальных мигрантов, - которые в подобных случаях в силу действующего российского законодательства могут быть подвергнуты лишь достаточно кратковременному административному задержанию, а затем должны выпускаться на свободу без установления их личности и гражданской принадлежности, в результате чего они пополняют и так уже весьма многочисленную когорту нелегальных мигрантов. При этом не вызывает сомнений тот факт, что установить личность иностранного гражданина в течение 48 часов - т.е. срока, допускаемого Конституцией Российской Федерации в качестве предельного периода административного задержания конкретного лица, - в большинстве случаев (и особенно, если иностранные граждане являются выходцами из государств южного и юго-восточного азиатских регионов, а также из африканских стран) не представляется возможным.

Вследствие отмеченных обстоятельств совершенно очевидными становятся как реальные угрозы последствий подобной фактически не пресекаемой нелегальной миграции, так и негативное воздействие данных угроз на состояние национальной безопасности нашей страны.

В свете приведенных аспектов рассматриваемый законопроект Курской областной Думы является достаточно своевременной законодательной инициативой, направленной на пресечение и предотвращение указанных негативных явлений.

Вместе с тем, положительно оценивая общую содержательную направленность представленного законопроекта, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству не может согласиться с предложенными в нем конкретными способами достижения его целей.

Так, по мнению Комитета, обоснованным и целесообразным было бы установление на основании соответствующих судебных решений не годичного предельного срока нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих личности в специально отведенных для этого помещениях уполномоченных государственных органов или в специализированных учреждениях, созданных субъектами Российской Федерации, (как это предусмотрено законопроектом), а закрепление существенно меньшего - трехмесячного - максимального периода пребывания в названных учреждениях указанной категории лиц.

Одновременно, Комитет оценивает как сформулированную весьма нечетко ту часть нормы законопроекта, где указывается, что иностранный гражданин, не имеющий документов, удостоверяющих его личность, является виновным в нарушении законодательства Российской Федерации, - поскольку в данном случае возникает неясность в вопросе о том, касается ли предлагаемое законопроектом нововведение о временном ограничении свободы иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих в процессе пребывания в нашей стране документов, удостоверяющих их личность, только тех иностранных граждан и лиц без гражданства, которые также нарушили какие-либо иные правила действующего законодательства Российской Федерации, или же виновность находящихся в нашей стране иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих личность, является следствием отсутствия у этих граждан и лиц таких документов.

Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству принят к сведению отрицательный Официальный отзыв на данный законопроект, поступивший от Правительства Российской Федерации (за N 306п-П4 от 28 января 2008 г.), где в отношении предлагаемых законопроектом нововведений высказываются различные замечания.

В то же время, признавая в обозначенном Отзыве наличие проблем, на решение которых представленный проект федерального закона направлен, - (невозможность составления в отношении иностранного гражданина, не имеющего документов, удостоверяющих личность, и совершившего административное правонарушение, протокола о данном правонарушении; невозможность постановления судебного решения об административном выдворении такого лица за пределы Российской Федерации, а также невозможность его помещения в соответствующее специальное учреждение до исполнения решения суда об административном выдворении), - какие-либо возможные варианты для законодательного решения названных проблем Правительство РФ не предлагает.

Также недостаточно удовлетворительными или не вполне обоснованными являются предложения о мерах, направленных на ликвидацию упомянутых неблагоприятных общественных процессов, которые к настоящему времени были подготовлены по итогам различных конференций, семинаров, совещаний и иных подобных мероприятий, посвященных противодействию нелегальной миграции.

Однако со своей стороны, - как это уже отмечено выше, - рассмотренная законодательная инициатива Курской областной Думы хотя и предусматривает достаточно рациональную общую концепцию реального устранения указанных специфических негативных проявлений в миграционной сфере, тем не менее она вызывает ряд достаточно серьезных нареканий, касающихся как ее отдельных сущностных аспектов, так и механизма ее осуществления.

По мнению Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству, приведенные замечания в отношении представленного законопроекта не позволяют поддержать его принятие, - даже несмотря на общую позитивную оценку его содержательной направленности со стороны Комитета в целом.

В связи с этим, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству полагает, что вследствие сохраняющейся высокой актуальности проблематики, затронутой рассмотренным законопроектом, по данному вопросу необходимы скорейшая доработка и принятие новой законодательной инициативы, (подготовка которой в Комитете уже начата и активно ведется).

Принимая во внимание изложенное, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации отклонить проект федерального закона N 467430-4 "О внесении изменения в статью 33 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", внесенный Курской областной Думой.

Настоящее Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству "13" марта 2008 года.

Председатель Комитета

В.И. Плигин