Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 5 декабря 2013 г. N 05АП-13313/13

г. Владивосток

05 декабря 2013 г.

Дело N А51-24023/2013

Резолютивная часть постановления оглашена 28 ноября 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 декабря 2013 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Гончаровой,

судей С.В. Гуцалюк, Е.Н. Номоконовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.В. Модиной,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности Хасанского муниципального района Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Приморскому краю

апелляционное производство N 05АП-13313/2013

на решение от 09.10.2013

судьи Л.М. Черняк

по делу N А51-24023/2013 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению администрации Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края (ИНН 2531007110, ОГРН 1052502757251, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 26.12.2005)

к отделу надзорной деятельности Хасанского муниципального района Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Приморскому краю

о признании незаконным и отмене постановления от 18.06.2013 N 151 о привлечении к административной ответственности

при участии в заседании:

от Администрации: представитель И.А. Гракова И.А. (паспорт, доверенность от 01.07.2013 N 16);

от административного органа: не явились, уведомлены надлежаще;

УСТАНОВИЛ:

Администрация Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края (далее по тексту - "заявитель", "Администрация") обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления отдела надзорной деятельности Хасанского муниципального района Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Приморскому краю (далее по тексту - "административный орган", "отдел") от 18.06.2013 N 151 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 8 статьи 20.4 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 130000 руб.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 09.10.2013 постановление от 18.06.2013 N 151 признано незаконным и отменено в связи с малозначительностью совершенного правонарушения.

Обжалуя решение от 09.10.2013 в апелляционном порядке, административный орган указал на отсутствие оснований для признания совершенного Администрацией административного правонарушения малозначительным. Настаивает на значительной общественной опасности совершенного правонарушения, так как по ул.Веселая поляна расположены жилые дома пятой степени огнестойкости (деревянные), и отсутствие проезда для пожарных автомобилей создает угрозу жизни и здоровью жителей указанных домов, причинению существенного вреда их имуществу.

Администрация по доводам апелляционной жалобы возразила. Считает обжалуемое решение законным и обоснованным, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривает.

В судебное заседание представитель административного органа не явился, о дате и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлен надлежаще.

На основании статей 156, 266 АПК РФ судебная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу в отсутствие административного органа.

В судебном заседании 28.11.2013 коллегией объявлялся перерыв до 13 час. 15 мин. 28.11.2013. Информация о перерыве размещена на официальном сайте ВАС РФ, о чем в материалах дела имеется отчет о публикации.

В заседании суда апелляционной инстанции в порядке абзаца 2 части 2 статьи 268 АПК РФ судом к материалам дела приобщены представленные представителем Администрации в обоснование возражений на апелляционную жалобу акт обследования объекта (участка местности) от 21.10.2013; копия акта обследования объекта (участка местности) от 26.11.2013; копия акта о приемки выполненных работ за август 2013 г.

Оценив доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, и представленные в материалы дела документы, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в силу следующего.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено, что на основании распоряжения от 03.06.2013 N 70 административным органом проведена внеплановая проверка исполнения Администрацией предписания по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности от 06.11.2012 N 168/1/113.

В ходе проверки административным органом выявлены следующие нарушения требований пожарной безопасности:

- не обеспечен запас воды для целей пожаротушения в с.Рязановка;

- не обеспечено исправное содержание (в любое время года) дороги к строениям различного назначения, расположенным по ул.Веселая поляна пгт Славянка;

- на территории пгт Славянка допускается устройство свалок горючих отходов;

- не проводится соответствующая разъяснительная работа с гражданами о мерах пожарной безопасности и действиях при пожаре.

По результатам проверки административным органом составлен акт от 10.06.2013 N 70.

11.06.2013 должностным лицом был составлен протокол об административном правонарушении N 151 в отношении заявителя по части 8 статьи 20.4 КоАП РФ по административному правонарушению - не обеспечено исправное содержание (в любое время года) дороги к строениям различного назначения, расположенных по ул. Веселая поляна пгт. Славянка (п. 75 ППР). Протокол составлен без участия представителя Администрации надлежащим образом извещенного о дате, времени и месте составления протокола.

Постановлением от 18.06.2013 N 151 Администрация привлечена к административной ответственности в виде штрафа в размере 130000 руб. Дело об административном правонарушении рассмотрено без участия представителя Администрации, надлежаще уведомленного о дате, времени и месте его рассмотрения.

Не согласившись с вынесенным постановлением, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Признавая совершенное Администрацией правонарушение малозначительным, суд первой инстанции исходил из отсутствия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям в связи с тем, что административным органов в предписании от 06.11.201 N 168/1/113 неконкретно указано предлагаемое мероприятие для устранения нарушения, а также в связи с принятием Администрацией мер по устранению допущенных нарушений.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 8 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности об обеспечении проходов, проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от ста двадцати тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.4 КоАП РФ, является пожарная безопасность.

Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее по тексту - "Закон о пожарной безопасности") обеспечение пожарной безопасности отнесено к одной из важнейших функций государства, направленной на защиту жизни и здоровья граждан, их имущества, а также государственного, муниципального имущества и имущества организаций от пожаров.

Статья 1 Закона о пожарной безопасности под нарушением требований пожарной безопасности понимает невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности, то есть специальных условий социального и (или) технического характера, установленных в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

В силу статьи 37 Закона о пожарной безопасности организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в том числе собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности (статья 38 указанного Закона).

Основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности, а также общие требования пожарной безопасности к объектам защиты установлены Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент).

В силу пункта 6 статьи 63 Технического регламента обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара является первичной мерой пожарной безопасности.

Аналогичное требование предусмотрено пунктом 75 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением от 25.04.2012 N 390, согласно которому руководитель организации обеспечивает исправное содержание (в любое время года) дорог, проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям, открытым складам, наружным пожарным лестницам и пожарным гидрантам.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения отнесено к вопросам местного значения поселения.

С учетом изложенных норм обеспечение беспрепятственного проезда к месту пожара относится к вопросам местного значения поселения, решение которых отнесено к компетенции Администрации Уставом Славянского городского поселения.

Как следует из материалов дела, в границах Славянского городского поселения имеется ул.Веселая поляна, проезд к которой осуществляется под железнодорожным мостом и по объездной дороге со стороны микрорайона Славянка-4 (Рыбак). Иных подъездов, помимо указанных, не имеется, что Администрацией не опровергнуто.

По результатам внеплановой проверки населенных пунктов Славянского городского поселения, проведенной в ноябре 2012 года, административным органом выявлены ряд нарушений Администрацией требований пожарной безопасности, в том числе необеспечение исправного содержания (в любое время года) дороги для проезда пожарной техники к строениям различного назначения, расположенным по ул.Веселая поляна пгт Славянка, в связи с чем Администрации выдано предписание от 06.11.2012 N 168/1/113 об устранении нарушений до 10.05.2013.

Указанное предписание Администрацией не обжаловалось.

В ходе проверки исполнения предписания от 06.11.2012 N 168/1/113 в июне 2013 года административный орган установил, что проезд пожарной техники к строениям, расположенным по ул.Веселая поляна, Администрацией не обеспечен.

Следовательно, в действиях Администрации имеется событие административного правонарушения, предусмотренного частью 8 статьи 20.4 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно данной формулировке вины субъекты административного производства не лишены возможности доказывать, что нарушение обязательных правил и норм вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми для соответствующих отношений препятствиями, находящимися вне их контроля, при том, что они действовали с той степенью заботливости и осмотрительности, какая требовалась в целях надлежащего исполнения законодательно установленных правил (норм), и что с их стороны к этому были приняты все меры.

То есть сделать выводы о невиновности лица возможно только при наличии объективно непредотвратимых обстоятельств либо непредвиденных препятствий, находящихся вне контроля данного лица.

Исследовав и оценив материалы дела с учетом положений статьи 71 АПК РФ, коллегия не установила объективных причин, препятствовавших соблюдению требований пожарной безопасности, за нарушение которых Администрация привлечена к административной ответственности.

Доказательств принятия Администрацией каких-либо мер, направленных на соблюдение нарушенных требований пожарной безопасности, материалы дела не содержат.

В качестве таковых коллегия не рассматривает договор от 28.05.2013 N 8 на ремонт грунтовой дороги по ул.Веселая поляна у железнодорожного моста и акт выполненных работ от 30.05.2013, поскольку указанные документы не связаны с обеспечением пожарного проезда под железнодорожным мостом.

К указанию в акте выполненных работ от 30.05.2013 на обеспечение безопасного проезда под железнодорожным мостом пожарного автомобиля ЗИЛ-131 коллегия относится критически. Как следует из письма краевого государственного казенного учреждения "21 отряд противопожарной службы Приморского края по охране Хасанского муниципального района" от 04.09.2013 N 309, в 2011 году главой Хасанского муниципального района утверждено Расписание выезда подразделений пожарной охраны для тушения пожаров с Хасанском районе, согласно которому в район улицы Веселая поляна должны выезжать автомобили АЦ-40 (130) и АЦ-5.0-40 на базе КАМАЗ, а не ЗИЛ-131. Расписание выезда подразделений пожарной охраны для тушения пожаров было доведено до органов местного самоуправления. Следовательно, Администрация должна была располагать информацией о требуемых для обеспечения проезда пожарной техники габаритах железнодорожного моста, при их отсутствии - уточнить необходимые параметры проезда, а после выполнения соответствующих работ привлечь административный орган к их приемке у подрядчика.

Вступая в правоотношения по соблюдению правил пожарной безопасности, Администрация обязана в силу публичной известности и доступности не только знать о существовании обязанностей, вытекающих из законодательства, регулирующего данные правоотношения, но и обеспечить их выполнение, то есть использовать все необходимые меры для недопущения события противоправного деяния при той степени заботливости и осмотрительности, которая требовалась от нее в целях надлежащего исполнения своих обязанностей.

Имеющиеся в деле доказательства коллегия находит допустимыми, относимыми, достоверными и достаточными для признания Администрации виновной в совершении вменяемого административного правонарушения.

С учетом изложенного, выводы суда первой инстанции о наличии в действиях Администрации состава вменяемого административного правонарушения являются верными.

В ходе проверки соблюдения административным органом процессуальных требований, сроков давности привлечения к административной ответственности, нарушений не выявлено.

Составление протокола об административном правонарушении и вынесение постановления о назначении административного наказания осуществлено уполномоченным органом с соблюдением предоставляемых привлекаемому к ответственности лицу административным законодательством прав.

Оспариваемое постановление содержит все необходимые сведения, предусмотренные статьей 29.10 КоАП РФ, в том числе установленные в ходе административного производства обстоятельства и мотивированное решение со ссылкой на статью вмененного административного правонарушения, что позволяет объективно оценить событие противоправного бездействия Администрации.

Согласно части 2 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность. При этом определение характера совершенного правонарушения предполагает установление следующих обстоятельств: содержит ли правонарушение какую-либо угрозу для личности, общества и государства.

Как следует из материалов дела, постановлением административного органа от 18.06.2013 N 151 Администрации назначен штраф в размере 130000 руб. Признавая совершенное Администрацией правонарушение малозначительным и освобождая ее от административного штрафа, суд первой инстанции исходил из отсутствия существенной угрозы общественным отношениям.

Оценив обстоятельства совершения Администрацией вменяемого правонарушения, коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о малозначительности совершенного деяния.

В силу статьи 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в пункте 18 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушения" разъяснил, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

В соответствии с абзацем 3 пункта 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

То есть оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением либо угрозой причинения вреда личности, обществу или государству.

Между тем, административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена статьей 20.4 КоАП РФ, посягает на общественную безопасность. Объектом данного правонарушения является пожарная безопасность - составная часть общественной безопасности, представляющая собой совокупность общественных отношений, охраняемых противопожарными правилами, нормами и стандартами, и направленных на обеспечение государственных мер по борьбе с огнем.

В рассматриваемом случае, исходя из оценки конкретных обстоятельств совершения правонарушения и положений статьи 2.9 КоАП РФ, у суда первой инстанции отсутствовали основания для применения норм о малозначительности, поскольку необеспечение Администрацией проезда пожарной техники к месту пожара посягает на жизнь и здоровье людей, а также сохранность их имущества, то есть имеется существенная угроза охраняемым общественным отношениям.

Как следует из письма краевого государственного казенного учреждения "21 отряд противопожарной службы Приморского края по охране Хасанского муниципального района" от 04.09.2013 N 309, при пожаре 02.09.2013 в лодочном гаражном кооперативе, расположенном по ул.Веселая поляна, пожарные не смогли проехать к месту пожара под железнодорожным мостом, так как высота проезда меньше, чем высота пожарного автомобиля, а также по объездной дороге через микрорайон Славянка-4 (Рыбак) в связи с ее ненадлежащим состоянием. Между тем на ул.Веселая поляна расположены около 20 жилых домов и около 40 капитальных гаражей, в связи с чем отсутствие проезда пожарной техники в случае возникновения пожара оставит жителей жилых домов без помощи в борьбе с огнем, будет способствовать распространению пожара, сделает невозможным эвакуацию населения из горящих домов, в том числе с использованием специальной техники, и т.д.

Неконкретное указание административным органом в предписании предлагаемого мероприятия для устранения нарушений требований пожарной безопасности в данном случае не влияет на оценку степени и характера общественной опасности. Отсутствие на момент проверки проезда пожарной техники к ул.Веселая поляна подтверждено материалами дела и не опровергнуто Администрацией.

При этом, несмотря на неоднократные указания со стороны административного органа, в том числе и в предписании от 06.11.2012 N 168/1/113, Администрация не предпринимала никаких мер по обеспечению проезда пожарной техники ни под железнодорожным мостом, ни по приведению в нормальное эксплуатационное состояние объездной дороги через микрорайон Славянка-4 (Рыбак), что свидетельствует об игнорировании ею требований противопожарной безопасности.

В заседание суда апелляционной инстанцией Администрацией представлены акты обследования объекта (участка местности) от 21.10.2013, от 26.11.2013 и акт о приемке выполненных работ от 07.08.2013, из которых следует, что объездная дорога через микрорайон Славянка-4 пригодна для прохождения пожарной автомашины на базе КАМАЗ и для проезда легкового автотранспорта, однако указанные документы датированы после спорной проверки и не свидетельствуют о малозначительности допущенного Администрацией правонарушения.

Акт выполненных работ от 07.08.2013 коллегия оценивает критически, так как письмом краевого государственного казенного учреждения "21 отряд противопожарной службы Приморского края по охране Хасанского муниципального района" от 04.09.2013 N 309 подтверждается, что на сентябрь 2013 года проезд по объездной дороге отсутствовал. Следовательно, мероприятия по проведения указанной дороги в эксплуатационное состояние были проведены только после пожара в лодочном гаражном кооперативе "Альбатрос", расположенном по ул.Веселая поляна.

Коллегия считает, что длительное (начиная с 2011 года) бездействие Администрации, связанное с необеспечением первичных мероприятий по пожарной безопасности населения Славянского городского поселения, игнорирование предписаний административного органа, несмотря на привлечение к административной ответственности постановлением от 13.11.2012 N 306, свидетельствует об умышленной форме вины в совершении административного правонарушения и о значительной общественной опасности совершенного деяния.

Доказательства исключительности рассматриваемого случая совершения правонарушения заявителем не представлены.

Устранение выявленных нарушений не свидетельствует о малозначительности деяния.

При таких обстоятельствах признание совершенного Администрацией деяния малозначительным, и освобождение ее от наказания не повлечет достижения ни карательных, ни превентивных целей административного наказания.

Оценивая размер наложенного на Администрацию административного штрафа, коллегия считает, что он соответствует санкции части 8 статьи 20.4 КоАП РФ. Административное наказание назначено с учетом положений статьи 4.4 КоАП РФ, и при его назначении учтено наличие отягчающих вину обстоятельств.

Так, постановлением от 13.11.2012 N 306 Администрация привлекалась к административной ответственности по части 8 статьи 20.4 КоАП РФ. Указанное постановление было обжаловано Администрацией в судебном порядке, и решением от 29.12.2012 по делу NА51-29525/2012 признано законным и обоснованным.

Учитывая изложенное, коллегия приходит к выводу о том, что постановление от 18.06.2013 N 151 является законным и обоснованным. Признавая указанное постановление незаконным, суд первой инстанции допустил нарушение норм материального права, что согласно пункту 4 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены решения от 09.10.2013.

Частью 3 статьи 211 АПК РФ установлено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

Поскольку в ходе рассмотрения настоящего дела оснований для признания незаконным и отмены постановления от 18.06.2013 N 151 коллегией не установлено, заявленные Администрацией требования удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 09.10.2013 по делу N А51-24023/2013 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Гончарова

Судьи

С.В. Гуцалюк Е.Н. Номоконова