Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 декабря 2013 г. N 13АП-23834/13

г. Санкт-Петербург

16 декабря 2013 г.

Дело N А42-4243/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 09 декабря 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 декабря 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Борисовой Г.В.

судей Савицкой И.Г., Фокиной Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: Лушкина А.А. по доверенности от 17.10.2012 N 11/5-52;

от заинтересованного лица: не явились-извещены (уведомление N 45784);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-23834/2013, 13АП-23836/2013) Отдела надзорной деятельности Кандалакшского и Терского районов УНД ГУ МЧС России по Мурманской области и протест Кандалакшской транспортной прокуратуры на решение Арбитражного суда Мурманской области от 26.09.2013 по делу N А42-4243/2013 (судья Варфоломеев С.Б.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги"

к Отделу надзорной деятельности Кандалакшского и Терского районов УНД ГУ МЧС России по Мурманской области

о признании незаконным и отмене постановления

установил:

ОАО "Российские железные дороги" (107174, Москва, ул.Новая Басманная, д.2, ОГРН 1037739877295, далее- ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Отдела надзорной деятельности Кандалакшского и Терского районов УНД ГУ МЧС России по Мурманской области (184000, г.Кандалакша, ул.Горького-14, далее- ОНД Кандалакшского и Терского районов УНД ГУ МЧС России по Мурманской области, орган пожарного надзора) от 07.06.2013 N 159 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Решением суда первой инстанции заявленные требования общества удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в связи с наличием грубых нарушений закона при проведении проверки, непредставлении органом пожарного надзора достоверных доказательств, подтверждающих факт правонарушения и нарушении прав общества при вынесении Кандалакшской транспортной прокуратурой постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Не согласившись с решением суда, ОНД Кандалакшского и Терского районов УНД ГУ МЧС России по Мурманской области направил апелляционную жалобу, в которой просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт по тем основаниям, что в рассматриваемом случае проводилась прокурорская проверка, к участию в которой привлекался специалист органа пожарного надзора, следовательно, требования Закона N 294-ФЗ относительно наличия распоряжения о проверке, составления акта проверки, заблаговременного уведомления общества о начале ее проведения на действия проверяющих не распространялись. По мнению подателя жалобы, факт правонарушения подтверждается справками прокуратуры и органа пожарного надзора от 26.02.2013.

Кроме того, Кандалакшской транспортной прокуратурой в апелляционную инстанцию направлен протест на решение суда первой инстанции, текст которого аналогичен апелляционной жалобе органа пожарного надзора, с указанием на нарушение судом первой инстанции части 2 статьи 210 АП РК, а именно, неизвещении о времени и месте судебного заседания Кандалакшского транспортного прокурора, вынесшего постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

В судебное заседание представители органа пожарного надзора не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

Представитель общества с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, свою позицию изложил в отзыве.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Выслушав представителя общества, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как видно из материалов дела, 14.02.2013 Кандалакшской транспортной прокуратурой во исполнение задания Северо-Западной транспортной прокуратуры от 24.01.2013 N 20-23/1-7-2013, с привлечением представителя ОНД Кандалакшского и Терского районов УНД ГУ МЧС России по Мурманской области проведена проверка соблюдения ОАО "РЖД" требований противопожарной безопасности в принадлежащих заявителю объектах защиты: узловом общежитии (г.Кандалакша, ул.Первомайская, д.64) и доме отдыха локомотивных бригад (Кандалакша, ул.Локомотивная, д.29,строение 15).

По результатам проверки 26.02.2013 по двум объектам защиты старшим помощником Кандалакшского транспортного прокурора составлены справки о результатах проверки исполнения законодательства о пожарной безопасности. Основанием для составления указанных справок послужил список нарушений от 26.02.2013 N 264-2-9, направленный в прокуратуру инспектором ОНД Кандалакшского и Терского районов УНД ГУ МЧС России по Мурманской области.

20.05.2013 Кандалакшским транспортным прокурором вынесено постановление о возбуждении в отношении ОАО "РЖД" дела об административном правонарушении по части 4 статьи 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях о нарушении обществом Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - Правила N 390), и Строительных норм и правил СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", принятых постановлением Минстроя России от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97), а именно,

- в общежитии отсутствует инструкция о действиях персонала при пожаре в ночное время (нарушение пункта 9 Правил N 390);

- в здании общежития дверь на втором этаже из коридора на лестничную клетку заколочена, а дверь запасного выхода на первом этаже закрыта на ключ (нарушение пунктов 34, 35 Правил N 390);

-у дома отдыха и общежития отсутствуют акты проверок работоспособности автоматической пожарной сигнализации (нарушение пункта 61 Правил N 390);

- двери лестничных клеток общежития не имеют приспособлений для самозакрывания и уплотнения в притворах (нарушение пункта 6.18 СНиП 21-01-97);

- ковровые дорожки коридоров второго и третьего этажей дома отдыха не закреплены к полу (нарушение пункта 39 Правил N 390);

- пять светоуказателей "Выход" в коридорах первого, второго и третьего этажей дома отдыха не исправны ( нарушение пунктов 43 Правил N 390);

- на площадке лестничной клетки между вторым и третьим этажами общежития размещён выступающий из полости стены радиатор отопления на высоте 1,75 м, вместо предусмотренной пунктом 6.32 СНиП 21-01-97 высоты не менее 2,2 м.

На основании материалов административного дела и постановления о возбуждении дела об административном правонарушении ВрИО главного государственного инспектора ОНД Кандалакшского и Терского районов УНД ГУ МЧС России по Мурманской области вынесено постановление об административном правонарушении от 07.06.2013 N 159 о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности на основании части 4 статьи 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях в виде взыскания штрафа в сумме 150 000 рублей за нарушение правил пожарной безопасности.

Общество не согласилось с указанным постановлением и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным по тем основаниям, что органом прокуратуры допущены существенные процессуальные нарушения при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, а также непредставлении достаточных доказательств, подтверждающих факт правонарушения. Указанные обстоятельства явились основанием для обращения в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, дал полную оценку обстоятельствам дела, правильно применив нормы материального и процессуального права.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Согласно статье 20 названного Закона к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. В силу статьи 37 Закона N 69-ФЗ юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности обязаны соблюдать требования пожарной безопасности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 утверждены Правила о противопожарном режиме (Правила N 390), которые содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов (далее - объекты) в целях обеспечения пожарной безопасности.

В частности Правилами N 3890 предусмотрено, что:

- На объекте с ночным пребыванием людей руководитель организации обеспечивает наличие инструкции о порядке действий обслуживающего персонала на случай возникновения пожара в дневное и ночное время, телефонной связи, электрических фонарей (не менее 1 фонаря на каждого дежурного), средств индивидуальной защиты органов дыхания и зрения человека от токсичных продуктов горения (пункт 9);

- Двери на путях эвакуации открываются наружу по направлению выхода из здания, за исключением дверей, направление открывания которых не нормируется требованиями нормативных документов по пожарной безопасности или к которым предъявляются особые требования (пункт 34);

- Запоры на дверях эвакуационных выходов должны обеспечивать возможность их свободного открывания изнутри без ключа(пункт 35);

Руководителем организации, на объекте которой возник пожар, обеспечивается доступ пожарным подразделениям в закрытые помещения для целей локализации и тушения пожара.

- Ковры, ковровые дорожки и другие покрытия полов на объектах с массовым пребыванием людей и на путях эвакуации должны надежно крепиться к полу(пункт 39);

- Руководитель организации обеспечивает исправное состояние знаков пожарной безопасности, в том числе обозначающих пути эвакуации и эвакуационные выходы (пункт 43);.

Эвакуационное освещение должно включаться автоматически при прекращении электропитания рабочего освещения.

В зрительных, демонстрационных и выставочных залах знаки пожарной безопасности с автономным питанием и от электросети могут включаться только на время проведения мероприятий с пребыванием людей.

- Руководитель организации обеспечивает исправное состояние систем и средств противопожарной защиты объекта (автоматических установок пожаротушения и сигнализации, установок систем противодымной защиты, системы оповещения людей о пожаре, средств пожарной сигнализации, систем противопожарного водоснабжения, противопожарных дверей, противопожарных и дымовых клапанов, защитных устройств в противопожарных преградах) и организует не реже 1 раза в квартал проведение проверки работоспособности указанных систем и средств противопожарной защиты объекта с оформлением соответствующего акта проверки (пункт 61);.

При монтаже, ремонте и обслуживании средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений должны соблюдаться проектные решения, требования нормативных документов по пожарной безопасности и (или) специальных технических условий.

На объекте должна храниться исполнительная документация на установки и системы противопожарной защиты объекта.

Частью 4 статьи 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений, что влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Апелляционный суд отмечает, что порядок оформления выявленных административных правонарушений установлен Кодексом РФ об административных правонарушениях.

В соответствии со статьей 26.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Из материалов административного дела следует, что в качестве единственного доказательства совершения 14.02.2013 обществом вменяемого ему правонарушения органом прокуратуры составлены справки от 26.02.3013. Между тем, из текста указанных справок видно, что они оформлены в одностороннем порядке в помещении прокуратуры и не имеют подписей поименованных в них сотрудника Отдела и представителей общества. Следовательно, справки от 26.02.2013, противоречащие по своему содержанию требованиям закона, выполненные односторонне и без участия перечисленных в них лиц, в том числе проверяющего от органа пожарного надзора, являются недопустимым доказательством по административному делу общества, а поэтому нарушения, выявленные и зафиксированные такими справками нельзя считать установленными.

Ссылка в рассматриваемых справках на проведение 14.02.2013 обследования дома отдыха и общежития с привлечением специалиста органа пожарного надзора Панова А.Н. и представителей общества Кузьменко А.А. и Соколовой И.В. не имеет какого-либо документального подтверждения. Надлежащий протокол осмотра не составлен, что не соответствует требованиям, установленным частями 4-6 статьи 27.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Таким образом, вменяемые обществу нарушения не зафиксированы в установленном законом порядке, а представленные справки от 26.02.2013 не могут рассматриваться судом в качестве надлежащих доказательств, подтверждающих событие правонарушения, установленное проверяющими 14.02.2013. Каких-либо иных доказательств совершения обществом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, суду не представлено.

В силу части 4 статьи 1.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Поскольку органом пожарного надзора при привлечении общества к административной ответственности нарушены требования о всестороннем, полном и объективном выяснении обстоятельств дела, в результате чего не установлено и не подтверждено необходимыми доказательствами событие административного правонарушения, выразившееся в нарушении обществом требований пожарной безопасности, то данные обстоятельства в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, являются основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, и влечет отмену постановления о назначении административного наказания в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Суд первой инстанции правомерно указал на процессуальные правонарушения, допущенные Кандалакшской транспортной прокуратурой при вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении.

Так, 29.04.2013 в адрес ОАО "РЖД" поступило уведомление Кандалакшской транспортной прокуратуры N 1-12-2013 о необходимости явки 20.05.2013 законного представителя общества для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении по статье 20.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Вместе с тем, уведомление N 1-12-2013 от 29.04.2013 не содержало сведений о выявленных нарушениях требований противопожарной безопасности и конкретного состава административного правонарушения.

07.05.2013 ОАО "РЖД" в целях реализации своего права на защиту, представления пояснений и доказательств по существу нарушений обратилось в Кандалакшскую транспортную прокуратуру с заявлением о предоставлении сведений о проверяемом структурном подразделении ОАО "РЖД" и о характере выявленных нарушений.

Заявление общества от 07.05.2013 получено Кандалакшской транспортной прокуратурой в этот же день, что подтверждено материалами дела.

Тем не менее, Кандалакшская транспортная прокуратура проигнорировала данное заявление общества, сведения обществу не направила.

17.05.2013 ОАО "РЖД" повторно обратилось в Кандалакшскую транспортную прокуратуру с заявлением N НЮтер5 -22/424 о предоставлении информации о выявленных фактах нарушения противопожарной безопасности. Указанное заявление получено Канадалкшской транспортной прокуратурой 17.05.2013 по факсу и 20.05.2013 почтой (указанные обстоятельства подтверждаются факсимильным отчетом о доставке и почтовым уведомлением). Указанное заявление общества также было оставлено без внимания.

С учетом наличия у ОАО "РЖД" многочисленных филиалов и структурных подразделений и при полном отсутствии сведений о вменяемом правонарушении, Кандалакшской транспортной прокуратурой были существенно нарушены права общества, предусмотренные статьей 25.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях: право на защиту, представления объяснений и доказательств по существу вменяемого административного правонарушения.

Таким образом, Кандалакшской транспортной прокуратурой в нарушение положений статьи 28.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях не были обеспечены права и законные интересы лица, привлекаемого к административной ответственности.

Доводы прокуратуры и административного органа о нарушении судом первой инстанции положений части 2 статьи 210 АПК РФ являются необоснованными, поскольку Арбитражно-процессуальным кодексом РФ не предусмотрено обязательное уведомление органа государственной власти, составившего протокол об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения дела об оспаривании решения административного органа.

В соответствии с положениями части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности.

В соответствии со статьей 30.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решении вышестоящих инстанций но жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные статьями 30.1, 30.2, частями 1 и 3 статьи 30.3 Кодекса.

Оспариваемое постановление о назначении административного наказания от 07.06.2013 N 159 вынесено ОНД Кандалакшского и Терского районов УНДГУ МЧС России по Мурманской области, а протест прокурором подан на решение суда первой инстанции. Принимая во внимание положения статьи 30.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях, у Кандалакшской транспортной прокуратуры отсутствует установленное законом право для принесения протеста на решение Арбитражного суда Мурманской области от 26.09.2013 по делуNА42-4243/2013.

Выводы суда первой инстанции о нарушении Кандалакшской транспортной прокуратурой положений закона N 294-ФЗ являются ошибочными.

Статья 21 Федерального закона N 2202-1 "О прокуратуре РФ" от 17.01.1992 N 2202-1 устанавливает, что предметом надзора органов прокуратуры являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В числе полномочий прокурора в пункте 1 статьи 22 Федерального закона N 2202-1 предусмотрено, что он при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. При этом в силу статьи 6 названного Федерального закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Согласно пункту 6 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.07 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

В соответствии со статьей 28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что проверка проводилась во исполнение задания Северо-Западной транспортной прокуратуры от 24.01.2013 N 20-23/1-7-2013, с привлечением представителя ОНД Кандалакшского и Терского районов УНД ГУ МЧС России по Мурманской области, в связи с необходимостью всесторонней проверки соблюдения ОАО "РЖД" требований противопожарной безопасности в принадлежащих заявителю объектах защиты: узловом общежитии (г.Кандалакша, ул.Первомайская, д.64) и доме отдыха локомотивных бригад (Кандалакша, ул.Локомотивная, д.29,строение 15) ( т.2 л.д.18). Следовательно,в рассматриваемом случае, требования Закона N 294-ФЗ относительно наличия распоряжения о проверке, составления акта проверки, заблаговременного уведомления общества о начале ее проведения на действия проверяющих не распространялись.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает, что суд первой инстанции принял законное решение, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 26 сентября 2013 года по делу N А42-4243/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности Кандалакшского и Терского районов УНД ГУ МЧС России по Мурманской области и протест Кандалакшской транспортной прокуратуры без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Г.В. Борисова

Судьи

И.Г. Савицкая Е.А. Фокина