Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2013 г. N 13АП-23156/13

г. Санкт-Петербург

17 декабря 2013 г.

Дело N А56-33912/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 декабря 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Семеновой А.Б., Шульги Л.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Федосеевой Е.С.

при участии в заседании:

от заявителя: Исакова И.Р. - по доверенности от 17.09.2012;

от заинтересованного лица: Вести В.М. - по доверенности от 25.06.2013;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-23156/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.09.2013 по делу N А56-33912/2013 (судья Ресовская Т.М.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги", место нахождения: 107174, Москва, ул. Новая Басманная, 2, ОГРН 1037739877295,

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании предписания

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги", 107144, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295, (далее - Общество, заявитель, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, административный орган) от 18.03.2013 N 07-44-06/101.

Решением суда от 25.05.2013 заявление Общества удовлетворено.

Не согласившись с принятым решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о том, что предписание Управления от 18.03.2013 N 07-44-06/101 не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, каких-либо ходатайств, в том числе о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств не заявил.

Представитель Общества позицию заявителя не признал по мотивам, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, согласно которому административный орган считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы административного органа несостоятельными, кроме того, представитель ОАО "РЖД" заявил ходатайство о приобщении к материалам дела копии результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) ЖСТ114121 и копии договора на оказание услуг по проведению оценки уязвимости ОТИ от 03.06.2013 N Дсев-10/243, пояснил о невозможности представления означенных документов суду первой инстанции.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, судебная коллегия, руководствуясь частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), удовлетворила ходатайство Общества о приобщении к материалам дела дополнительных документов и перешла к рассмотрению апелляционной жалобы Управления по существу.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 12.02.2013 N 121-р Управлением в период с 18.02.2013 по 18.03.2013 проведена плановой документарной проверка в отношении железнодорожной станции Паприха Вологодского центра организации работы железнодорожных станций Северной дирекции управления движением - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала Открытого акционерного общества "Российские железные дороги", по результатам которой ОАО "РЖД" выдано предписание от 18.03.2013 N 07-44-06/101 об устранении следующих нарушений Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N16-ФЗ) и Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 N43 (далее - Требования N43):

1) Не образовано (не сформировано) в соответствии с особыми уставными задачами и/или не привлечено, в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты ОТИ от актов незаконного вмешательства (пункт 5.5 Требований N 43);

2) Не разработаны, не приняты и не исполняются внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности (пункты 5.6.1, 5.6.2, 5.6.3, 5.6.4, 5.6.5, 5.6.6, 5.6.7, 5.6.8, 5.6.9, 5.6.11, 5.6.12 Требований N 43);

3) Отсутствует порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности РФ, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ (пункты 5.6.10 Требований N 43);

4) Не осуществлена специальная профессиональная подготовка сотрудника сил обеспечения транспортной безопасности (ответственного за транспортную безопасность железнодорожной станции Паприха) в соответствии с программами и документами, определенными законодательством РФ (пункт 5.12 Требований N 43);

5) Отсутствуют документы, подтверждающие согласование образцов пропусков всех видов, утвержденные приказом ОАО "РЖД" от 14.06.2011 N 81, с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности РФ, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности (пункт 5.30.23 Требований N43);

6) Не обеспечено проведение оценки уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных объектов (с 05.09.2012) (пункт 5.7 Требований N 43);

7) Не разработан, не утвержден и не реализован порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ, с которыми имеется технологическое взаимодействие (пункт 5.9 Требований N 43);

8) Не разработан, не утвержден и не реализован план обеспечения транспортной безопасности, предусматривающий систему мер по обеспечению транспортной безопасности, на железнодорожной станции Паприха как объекта транспортной инфраструктуры (пункт 5.8 Требований N 43, статья 4, пункт 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ, пункт 2 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса от 11.02.2010 N 34).

Согласно названному предписанию выявленные нарушения Общество обязано было устранить в срок до 25.11.2013.

Вместе с тем, считая предписание административного органа незаконным, Общество оспорило его в арбитражном суде.

Придя к выводу о недоказанности Управлением оснований для вынесения оспариваемого предписания, суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя в полном объеме.

Проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права и обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения и отмены принятого по делу решения на основании следующего.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно пунктам 2, 4, 5, 9 и 10 статьи 1 Закона N 16-ФЗ под "категорированием объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" понимается отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий; под "обеспечением транспортной безопасности" понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; под "объектами транспортной инфраструктуры" - технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; под "субъектами транспортной инфраструктуры" - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании; под "транспортной безопасностью" - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Таким образом, спорная железнодорожная станция является объектом транспортной инфраструктуры, а ОАО "РЖД" - субъектом транспортной инфраструктуры и обязано на данном объекте обеспечивать транспортную безопасность.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Полномочия по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 5.3.14 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.02.2007 N 397, возложены на Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87, в соответствии с которым результаты проведенной оценки уязвимости направляются в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

Во исполнение пункта 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно пункту 2 указанного Порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 3 Порядка план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства для подписания от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акт незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористических операций.

Во исполнение статьи 8 Закона N 16-ФЗ приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, являющиеся обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

Пунктом 2 Требований N 43 установлено, что данные Требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты ОТИ и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу пунктов 5.7, 5.8 Требований N 43, субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств (ОТИ и/или ТС) в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС о присвоенной категории ОТИ и/или ТС, а также разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Исходя из положений вышеприведенных норм, отсутствие присвоенной категории уровня безопасности влечет невозможность проведения оценки уязвимости ОТИ, а отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки плана обеспечения его транспортной безопасности.

При этом, несмотря на определение суда первой инстанции от 29.08.2013, согласно которому административному органу следовало представить суду материалы проверки, Управление в нарушение части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ не представило в материалы дела доказательств получения ОАО "РЖД" или направления в его адрес уведомления о включении железнодорожной станции Паприха в Реестр категорированных ОТИ и ТС о присвоенной категории ОТИ и/или ТС, в связи с чем не представляется возможным установить срок, в течение которого Общество обязано было обеспечить проведение оценки уязвимости спорного объекта.

Ходатайства о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств ввиду невозможности их представления в суд первой инстанции апелляционной коллегии административный орган также не заявил.

Таким образом, исследовав представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, апелляционная коллегия пришла к выводу о том, что с учетом установленных по делу фактических обстоятельств, Управлением вопреки части 5 статьи 200 АПК РФ не доказана обязанность Общества по соблюдению положений пункта 5.7 Требований N 43 (пункт 6 предписания) на дату вынесения предписания от 18.03.2013 N07-44-06/101.

В свою очередь отсутствие у ОАО "РЖД" результатов оценки уязвимости на дату проверки исключало возможность Общества разработать и реализовать план обеспечения транспортной безопасности, в связи с чем устранение нарушения статьи 9 Закона N 16-ФЗ и пункта 5.8 Требований N 43, означенное в пункте 8 оспариваемого предписания, также неправомерно возложено на заявителя.

Следовательно, Управление пришло к неправильным выводам и о нарушении Обществом пунктов 5.5., 5.9., 5.6.1-5.6.12 Требований N 43 (пункты 1, 2, 3, 5 и 7 оспариваемого предписания), поскольку все указанные в них документы должны разрабатываться применительно к присвоенной категории ОТИ и с учетом оценки уязвимости объектов, в том числе и при разработке плана обеспечения транспортной безопасности.

Относительно нарушения заявителем пункта 5.12 Требований N 43 (пункт 4 оспариваемого постановления), предусматривающего обязанность субъекта транспортной инфраструктуры осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации, апелляционная коллегия отмечает, что поскольку до настоящего времени законодательством Российской Федерации не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, то данная обязанность не может быть возложена на Общество, так как согласование и утверждение соответствующей программы образовательными учреждениями, на которые указало Управление в судебном заседании суда апелляционной инстанции, не свидетельствует о их утверждении в установленном порядке компетентным органом государственной власти, уполномоченным в области обеспечения транспортной безопасности (как того требует пункт 5.12).

Доказательств обратного административным органом в материалы дела не представлено.

На основании изложенного, учитывая недоказанность Управлением в рассматриваемом случае оснований для выдачи Обществу оспариваемого предписания, суд первой инстанции, руководствуясь частью 2 статьи 201 АПК РФ, правомерно и обосновано признал предписание административного органа от 18.03.2013 N 07-44-06/101 недействительным.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права при вынесении решения судом первой инстанции также не допущено, а потому решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.09.2013 следует оставить без изменения, а жалобу административного органа - без удовлетворения.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25 сентября 2013 года по делу N А56-33912/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

А. Б. Семенова Л. А. Шульга