Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2013 г. N 18АП-12504/13

г. Челябинск

19 декабря 2013 г.

Дело N А07-5843/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 декабря 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Баканова В.В., судей Арямова А.А. и Малышева М.Б., при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 30 сентября 2013 г. по делу N А07-5843/2013 (судья Кручинина Н.Е.),

Администрация муниципального района Бирский район Республики Башкортостан (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - Управление, УФАС по РБ, заинтересованное лицо) о признании незаконным решения УФАС по РБ от 28.01.2013 по делу N А-372/15-2.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, привлечены Некоммерческая организация "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" (далее - Фонд), Правительство Республики Башкортостан (далее - Правительство).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 30.09.2013 (резолютивная часть решения объявлена 18.09.2013) требования заявителя удовлетворены.

Не согласившись с таким решением, антимонопольный орган обжаловал его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе УФАС по РБ просит решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование апелляционной жалобы указывает на наличие в действиях администрации нарушений ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Полагает, что федеральным законодательством не предусмотрена возможность бесплатного предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, земель, государственная собственность на которые не разграничена, социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями, в соответствии с п. 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), не является исключительным случаем предоставления земельного участка для жилищного строительства, предусмотренным п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ.

Предоставление земельных участков социально ориентированным организациям осуществлялось в соответствии с Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 29.07.2011 N 254 и Порядком бесплатного предоставления земельных участков, социально ориентированным некоммерческим организациям от 29.07.2011 N 254, в которые на момент рассмотрения дела внесены изменения, а именно исключены положения о предоставлении земельных участков социально ориентированным организациям без проведения торгов.

Также полагает, что судом не исследована возможность строительства доступного социального жилья другими участниками рынка - коммерческими организациями, доступ на рынок которых закрыт ввиду предоставления земельных участков для строительства социального жилья Фонду без проведения торгов, чем нарушены права и законные интересы заинтересованных лиц.

Кроме того, при принятии обжалуемого решения суд первой инстанции должен был учитывать вступившее в законную силу решение Арбитражного суда города Москвы от 22.05.2013 по делу N А40-15894/2013.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание их представители не явились. От УФАС по РБ в материалы дела поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия представителей этого лица. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции без участия не явившегося представителя заинтересованного лица.

В представленном в материалы дела отзыве на апелляционную жалобу от Администрации и Фонда указали, что возражают против удовлетворения жалобы, полагают решение суда первой инстанции законным, а доводы апелляционной жалобы - несостоятельными.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Администрацией издано постановление N 1731 от 27.06.2012 "О предоставлении бесплатно в собственность находящегося в государственной собственности земельного участка Некоммерческой организации "Фонд строительства социального жилья РБ" земельного участка в по адресу: г. Бирск, ул. Коммунаров, 12-а, для строительства многоквартирного жилого дома, в границах, указанных в кадастровом паспорте участка.

Земельный участок площадью 1838 кв. м. с кадастровым номером 02:64:011116:627 из категории земель населенных пунктов для жилищного строительства предоставлен в собственность бесплатно без проведения конкурсных процедур (торгов).

УФАС по РБ, при проведении проверки, расценило данное постановление, как нарушающее требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, поскольку, по мнению антимонопольного органа, в силу условий п. 11 ст. 1, ст. 30 ЗК РФ, предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) (т.1 л. д. 53).

УФАС по РБ по результатам рассмотрения дела N А-372/15-12 по признакам нарушения Администрацией ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", 28.01.2013 вынесено решение, в пункте 1 которого Администрация муниципального района Бирский район РБ признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального Закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции"; пунктом 3 установлено - материалы дела передать соответствующему должностному лицу для принятия мер административного реагирования (т.1 л. д. 11-20).

В решении УФАС отражено, что предоставление земельного участка для жилищного строительства Фонду без проведения торгов произведено в нарушение положений ЗК РФ, создает организации преимущество по сравнению с другими организациями, осуществляющими строительную деятельность и конкурирующими с ним на одном товарном рынке; лишает последних возможности участвовать в торгах по выделению земельного участка под жилищное строительство; иным организациям созданы необоснованные барьеры при осуществлении предпринимательской деятельности, что запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Администрация оспорила его в судебном порядке.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции указал на наличие предусмотренной законом совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренного ненормативного акта.

Оценив фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приходи к следующим выводам.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 этого Федерального закона; 8) создание дискриминационных условий; 9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг; 10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п.8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Из оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что администрации вменяется в вину нарушение ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в принятии постановления от 28.01.2013 N А-372/15-12, которым бесплатно и без проведения торгов НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" предоставлен земельный участок. При этом, фактически антимонопольный орган усматривает нарушение исключительно в части решения вопроса о предоставлении участка без проведения торгов, не усматривая при этом нарушения в бесплатности предоставления такого участка.

В соответствии с п.1.1 ст.10 Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 N 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" (в редакции Закона Республики Башкортостан от 21.03.2011 N 378-з), земельные участки предоставляются бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях.

Пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель государственной и муниципальной собственности установлен в ст.30 ЗК РФ, в силу пункта 1 которой, предоставление таких участков с проведением работ по их формированию осуществляется без предварительного согласования мест размещения объектов либо с предварительным согласованием мест размещения объектов. Пунктом 2 этой же нормы установлено, что предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 ЗК РФ. В соответствии с п.п.3, 5 ст.30 ЗК РФ, предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а лицам, указанным в пункте 1 статьи 20 ЗК РФ, - в постоянное (бессрочное) пользование, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений. Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 ЗК РФ.

Пунктами 1 и 2 статьи 30.1 ЗК РФ предусмотрено, что земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, - в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта. Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 этого Кодекса

Проанализировав указанные выше нормы права, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что предоставление земельных участков, находящихся в том числе в муниципальной собственности, для целей строительства может осуществляться как платно, так и бесплатно в случаях, установленных ЗК РФ или иными законами (в том числе законами субъектов Российской Федерации). При этом платное предоставление земельного участка для целей жилищного строительства осуществляется посредством проведения торгов, поскольку лишь в этом случае обеспечиваются наиболее выгодные для государства условия реализации имущества.

Необходимость проведения торгов в случае бесплатного предоставления участка нормативно не предусмотрена.

Порядок бесплатного предоставления земельных участков, в целях обеспечения жильем категорий граждан, не обладающих достаточными собственными средствами, в соответствии с пунктом 1.1 статьи 10 Закона Республики Башкортостан от 5 января 2004 года N 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан", с учетом Постановления Правительства Республики Башкортостан от 29 июля 2011 года N 254, постановлением Администрации от 27.06.2012 N 1731 утвержден Порядок бесплатного предоставления земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан.

На основании чего, Администрацией издано постановление N 1731 от 27.06.2012 "О предоставлении бесплатно в собственность находящегося в государственной собственности земельного участка Некоммерческой организации "Фонд строительства социального жилья РБ" земельного участка в по адресу: г. Бирск, ул. Коммунаров, 12-а", который ориентирован на строительство жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилых помещениях.

Довод УФАС по РБ о том, что при вынесении решения суд первой инстанции должен был учитывать правовую позицию, изложенную в решении Арбитражного суда города Москвы от 22.05.2013 по делу N А40-15894/2013, отклоняется судом апелляционной инстанции, так как данное решение принято по иному предмету спора и по иным основаниям, не устанавливает юридически значимых обстоятельств, имеющих отношение к лицам, участвующим в деле применительно к существу рассматриваемого в настоящем деле спора ( ч. 2 ст. 69 АПК РФ).

Таким образом, суд первой инстанции при рассмотрении дела обоснованно руководствовался Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 29.07.2011 N 254 утвердившим Порядок бесплатного предоставления земельных участков, социально ориентированным некоммерческим организациям, так как на момент вынесения оспариваемого решения УФАС по РБ, указанный нормативный правовой акт являлся действующим, отменен либо изменен в установленном законом порядке не был.

Таким образом, оспоренное решение антимонопольного органа не соответствует закону и нарушает права заявителя на осуществление хозяйственной деятельности.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции не имеется оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о наличии совокупности условий, свидетельствующих о недействительности оспоренного решения антимонопольного органа.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалованного судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 30 сентября 2013 г. по делу N А07-5843/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.В. Баканов

Судьи

А.А. Арямов М.Б. Малышев