Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20 декабря 2013 г. N 02АП-9556/13

г. Киров

20 декабря 2013 г.

Дело N А82-9508/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 декабря 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителей ответчика Кротик А.О., действующей на основании доверенности от 16.01.2013, Шадрухиной Е.В., действующей на основании доверенности от 14.01.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 17.09.2013 по делу N А82-9508/2012, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник "Ростовский Кремль"

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (далее - заявитель, Учреждение, ГМЗ "Ростовский Кремль") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными разделов III, IV, V, VI представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (далее - ответчик, Территориальное управление, ТУ ФСФБН в ЯО) N 20 от 19.06.2012 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 17.09.2013 заявленные требования удовлетворены в части признания недействительными разделов IV, V, VI оспариваемого представления. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Территориальное управление с принятым решением суда первой инстанции в части признания недействительными раздела IV, пунктов 1-14, 16-18 раздела VI оспариваемого представления не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 17.09.2013 по делу N А82-9508/2012 в указанной части и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя жалобы, выводы суда первой инстанции основаны на ошибочном толковании норм материального права и не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Ответчик полагает, что раздел IV, пункты 1-14, 16-18 раздела VI оспариваемого представления соответствуют положениям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя.

В обоснование своей позиции относительно законности пунктов 8, 9 раздела VI оспариваемого представления Территориальное управление ссылается на решение Арбитражного суда Ярославской области по делу N А82-10572/2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда по тому же делу, которыми аналогичные нарушения были признаны соответствующими закону.

Более подробно доводы территориального управления изложены в апелляционной жалобе.

ГМЗ "Ростовский Кремль" в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заявитель явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.

В судебном заседании, назначено на 16 час. 00 мин. 09.12.2013, в порядке статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 14 час. 20 мин. 16.12.2013.

Заявитель явку своего представителя в судебное заседание после перерыва не обеспечил, о времени и месте судебного заседания после перерыва извещен надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается после перерыва в отсутствие представителя заявителя.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Территориальным управлением проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности ГМЗ "Ростовский Кремль" за 2010-2011 годы.

Результаты ревизии отражены в акте от 03.05.2012 N 12-00-06/07.

По итогам ревизии директору Учреждения выдано представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 19.06.2012 N 20, которым предложено рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

В разделе III представления отражен факт незаконного использования средств федерального бюджета, не являющегося нецелевым использованием.

В разделе IV представления отражены нарушения порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности.

В разделе V представления отражены иные финансовые нарушения.

Раздел VI отражены другие нарушения.

Полагая, что указанные разделы выданного ответчиком представления не соответствуют закону и нарушает права и законные интересы заявителя, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Оценив имеющиеся материалы дела, придя к выводу о несоответствии закону разделов IV, V, VI оспариваемого представления и нарушении ими прав и законных интересов заявителя, суд первой инстанции частично удовлетворил заявленное Учреждение требование, признав указанные пункты раздела II представления недействительными. В удовлетворении требования о признании недействительным раздела III оспариваемого представления арбитражным судом отказано.

В апелляционной жалобе ТУ ФСФБН в ЯО оспаривает решение суда первой инстанции только в части признания недействительными раздела IV, пунктов 1-14, 16-18 раздела VI представления N 20 от 19.06.2012 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

В соответствии с пунктом 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Таким образом, учитывая отсутствие возражений у лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции проверяет законность обжалуемого судебного акта в указанной обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей ответчика, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 (далее - Положение N 278), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу пункта 4 Положения N 278 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Согласно статье 281 БК РФ (в редакции закона, действовавшей на момент выдачи оспариваемого представления) неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Статьей 284 БК РФ установлено, что вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.

Из материалов дела следует, что в разделе IV отражены нарушения порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности, а именно:

пункт 1 - расхождения между кассовыми и начисленными расходами за 2010 год ГМЗ "Ростовский Кремль" за счет средств федерального бюджета в сумме 227,028 тыс. рублей, в том числе по КОСГУ 211 "Заработная плата" (054 0801 4419200 001) на 0,861 тыс. рублей; по КОСГУ 213 "Начисления на выплаты по оплате труда" (054 0801 4419200 001) на 28,98 тыс. рублей; по КОСГУ 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" (054 0801 4419200 001) на 195,994 тыс. рублей; по КОСГУ 290 "Прочие расходы" (054 0801 4419500 001, 054 0801 4419200 039, 054 0801 4419500 001) на 1,193 тыс. рублей, не подтверждены первичными бухгалтерскими документами и регистрами бюджетного учета.

пункт 2 - искажение данных баланса ГМЗ "Ростовский Кремль" за 2010 год - занижение кредиторской задолженности по строке 490 "Расчеты по принятым обязательствам" на 1357,055 тыс. рублей за счет средств федерального бюджета, в том числе по подстатье КОСГУ 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" - 1065,066 тыс. рублей, по подстатье КОСГУ 226 "Прочие работы, услуги"- 291,989 тыс. рублей (скрытая кредиторская задолженность по расчетам с ООО "С.К. - Реставратор").

пункт 3 - в ГМЗ "Ростовский Кремль" нефинансовые активы проводятся по данным бухгалтерского учета несвоевременно, так например, от ЗАО "Молодая гвардия" по накладной от 14.01.2009 был получен брус в количестве 2 куб. м на 13,0 тыс. рублей, по данным бухгалтерского учета данная накладная была проведена по истечении года, а именно в январе 2010 год (14.01.2010 брус был оприходован на склад учреждения).

Относительно названных нарушений, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что вышепоименованные нарушения относятся к нарушениям порядка ведения бухгалтерского учета и применительно к статье 281 БК РФ нарушениями бюджетного законодательства не являются. Кроме того, арбитражным судом также установлено, что в части пункта 3 раздела IV имела место техническая ошибка при оформлении накладной.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в их взаимной связи и в совокупности, а также, принимая положения бюджетного законодательства, действующего в период возникновения спорных правоотношений, суд апелляционной соглашается с указанным выводом суда первой инстанции. Оснований для переоценки названных выводов суд апелляционной инстанции не усматривает.

Доводов, достаточным и надлежащим образом опровергающих названный вывод суда первой инстанции Территориальным управлением в нарушение положений части 1 статьи 65 АПК РФ не приведено. Изложенное в апелляционной жалобе обоснование своей правовой позиции относительно законности раздела IV оспариваемого предписания, не свидетельствует о неправомерности вывода арбитражного суда и не опровергает его.

В разделе VI оспариваемого представления отражены другие нарушения, в том числе:

пункт 1 - обоснование (расчеты) по всем направлениям функциональной и экономической классификации расходов при составлении смет на 2010 год не представлены;

пункт 2 - штатное расписание ГМЗ "Ростовский кремль" с 01.01.2010 не утверждено приказом врио директора ГМЗ "Ростовский кремль" Савиной А.Ю.;

пункт 3 - авансовый отчет от 21.12.2010 N 71 директором ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровской Н. С. представлен не по истечении 3 рабочих дней с момента возвращения из командировки, а по истечении 23 рабочих дней с момента возвращения из командировки - 21.12.2010, при этом отчет о выполненной работе в командировке отсутствует;

пункт 4 - в ГМЗ "Ростовский Кремль" перед составлением годовой отчетности за 2010 год сверка расчетов ГМЗ "Ростовский Кремль" с ООО "С.К.- Реставратор" не проводилась.

пункт 5 - инвентаризация денежных средств в кассе, расчетов по доходам, по принятым обязательствам, по платежам в бюджет по состоянию на 01.01.2011 в ГМЗ "Ростовский Кремль" не проводилась;

пункт 6 - ввиду арифметических ошибок и отсутствия надлежащего контроля, месячный фонд оплаты труда сотрудников ГМЗ "Ростовский кремль" за счет средств федерального бюджета в 2010 году, согласно штатному расписанию ГМЗ "Ростовский кремль" был занижен на 76,169 тыс. рублей, в целом за 2010 год фонд оплаты труда ГМЗ "Ростовский кремль" за счет средств федерального бюджета занижен на 914,028 тыс. рублей (по штатному расписанию отражено - 2537,841 тыс. рублей, следовало - 2614,010 тыс. рублей);

пункт 7 - в 2010 году директором ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровской Н.С., не включенной в перечень лиц, имеющих право на получение денежных средств из кассы учреждения в подотчет, за счет средств федерального бюджета неправомерно были получены денежные средства в подотчет на приобретение основных средств и материальных запасов в сумме 13,150 тыс. рублей из кассы учреждения;

пункт 10 - в течение 2010 года подрядными организациями проводились реставрационные работы на объектах ГМЗ "Ростовский Кремль", при этом основания для проведения реставрационных работ на отдельных объектах (церковь Иоанна Богослова на Ишне, дом Кекина, здание Судного приказа) в 2010 году отсутствовали: плановые (реставрационные) задания или предписания государственного органа охраны памятников истории и культуры; научно-реставрационные (технико-экономические обоснования) реставрации; разрешение на проведение работ;

пункт 11 - на реставрационно-консервационные работы по договорам от 20.05.2010 N 42/2010 - реставрационно-консервационные работы на западном фасаде церкви Иоанна Богослова Ростовского Кремля, композиция "Спас", от 30.06.2010 N 62/2010 - реставрационно-консервационные работы на северном фасаде церкви Воскресения Ростовского Кремля, композиция "Сошествие в ад", врио директора ГМЗ "Ростовский Кремль" Савиной А.Ю. вместо договора подряда неправомерно заключались договоры на оказание услуг.

пункт 12 - для приемки выполненных подрядных реставрационно-консервационных работ по договорам от 20.05.2010 N 42/2010 - реставрационно-консервационные работы на западном фасаде церкви Иоанна Богослова Ростовского Кремля, композиция "Спас", от 30.06.2010 N 62/2010 - реставрационно-консервационные работы на северном фасаде церкви Воскресения Ростовского Кремля, композиция "Сошествие в ад" не применялся акт о приемке выполненных работ (форма КС-2), справка о стоимости выполненных работ и затрат (форма КС-3) отсутствует;

пункт 13 - за 2010 год в ГМЗ "Ростовский Кремль" проектная документация на реставрационные работы не проходила государственную экспертизу, кроме объектов, на которых работали подрядные организации - ООО "С.К. - Реставратор", ООО АСК "Альянс".

пункт 14 - по данным бухгалтерского учета ГМЗ "Ростовский Кремль" в декабре 2010 года акт выполненных работ от 24.08.2010 N 2 ООО "С.К. - Реставратор" на 675,608 тыс. рублей, принятый директором Каровской Н. С., был отражен только в декабре 2010 года, при этом не в полном объеме, а только на 469,607 тыс. рублей;

пункт 16 - по данным бухгалтерского учета ГМЗ "Ростовский Кремль" в 2010 году акт выполненных работ от 21.05.2010 N 1 ООО "С.К. - Реставратор" на 98,503 тыс. рублей не проведен, при этом оплата по договору подряда от 13.04.2010 N 31/2010 с ООО "С.К. - Реставратор" в сумме 98,503 тыс. рублей не производилась, по состоянию на 01.01.2011 кредиторской задолженности в бухгалтерском учете ГМЗ "Ростовский Кремль" по данному договору не числится;

пункт 17 - по данным бухгалтерского учета ГМЗ "Ростовский Кремль" в 2010 году акт выполненных работ от 26.05.2010 N 1 ООО "С.К. - Реставратор" на 94,495 тыс. рублей не проведен, при этом оплата по договору подряда от 05.05.2010 N 33/2010 с ООО "С.К. - Реставратор" в сумме 94,495 тыс. рублей не производилась, по состоянию на 01.01.2011 кредиторской задолженности в бухгалтерском учете ГМЗ "Ростовский Кремль" по данному договору не числится;

пункт 18 - по данным бухгалтерского учета ГМЗ "Ростовский Кремль" в 2010 году акт выполненных работ от 28.05.2010 N 1 ООО "С.К. - Реставратор" на 98,991 тыс. рублей не проведен, при этом оплата по договору подряда от 06.05.2010 N 34/2010 с ООО "С.К. - Реставратор" в сумме 98,991 тыс. рублей не производилась, по состоянию на 01.01.2011 кредиторской задолженности в бухгалтерском учете ГМЗ "Ростовский Кремль" по данному договору не числится.

В соответствии с частью 2 статьи 284 БК РФ (в ранее действовавшей редакции закона) руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса: принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями; выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств; привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из Положения N 278 следует, что Территориальное управление осуществляет контроль и надзор (пункт 5.1):

- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

- за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре

Из пункта 5.14 названного положения следует, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право, в том числе, проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых:

- проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

- проверять правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации;

- проверять соблюдение резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, полноту и достоверность учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов.

В соответствии с пунктами 3, 4, 6 Административного регламента исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н (далее - Административный регламент) Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок.

Таким образом, в соответствии с положениями статьи 268 БК РФ, Административного регламента, Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета в отношении получателей бюджетных средств (статья 152 БК РФ).

Цель ревизий (проверок) - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Из смысла пункта 122 Административного регламента следует вывод о том, что на основании результатов ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статьей 281 БК РФ установлено, что нарушение бюджетного законодательства - это неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, на основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции находит правомерным вывод суда первой инстанции о том, что ответчик уполномочен на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения предписание по устранению выявленных нарушений установленных в ходе проверки нарушений только бюджетного законодательства. Выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства и т.п.), не входит в полномочия Территориального управления.

При этом суд апелляционной инстанции полагает, что зафиксированные в пунктах 1-7, 10-14, 16-18 раздела VI оспариваемого представления нарушения не образуют событие нарушения бюджетного законодательства.

Поскольку выявленные в ходе проведения ревизии (проверки) нарушения, указанные в пунктах 1-7, 10-14, 16-18 раздела VI оспариваемого представления, не являются нарушениями бюджетного законодательства, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что указанный раздел предписания N 20 от 19.06.2012 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (в части названных пунктов) не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

В судебном заседании представители заявителя особо обращали внимание суда апелляционной инстанции на неправомерность признания судом первой инстанции недействительным пункта 3 раздела VI оспариваемого предписания, согласно которому авансовый отчет от 21.12.2010 N 71 директором ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровской Н. С. представлен не по истечении 3 рабочих дней с момента возвращения из командировки, а по истечении 23 рабочих дней с момента возвращения из командировки - 21.12.2010, при этом отчет о выполненной работе в командировке отсутствует.

Учитывая вышеизложенные положения действующего бюджетного законодательства, а также принимая во внимание содержание названного пункта предписания от 19.06.2012 N 20, суд апелляционной инстанции полагает, что он также не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку указанное в нем нарушение не образует событие нарушения бюджетного законодательства.

Следует отметить, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, относительно законности и обоснованности вышеупомянутых пунктов представления, должным образом не опровергают выводы, сделанные судом первой инстанции, фактически направлены на их переоценку, данную арбитражным судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

В то же время аналогичный вывод суда первой инстанции относительно нарушений, изложенных в пунктах 8, 9 оспариваемого представления суд апелляционной инстанции находит ошибочным по следующим основаниям.

Согласно статье 289 БК РФ (в ранее действующей редакции) под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Из пункта 8 раздела VI представления от 19.06.2012 N 20 следует, что без распоряжения работодателя - Министерства культуры РФ, директор ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровская Н.С. находилась в г. Шанхай, Китай с 06.11.2010 по 13.11.2010.

В соответствии со статьей 166 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) служебная командировка - поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы (абзац 1).

Особенности направления работников в служебные командировки устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (абзац 2).

Такой порядок установлен Постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 N 749 "Об особенностях направления работников в служебные командировки".

Согласно пункту 3 названного Положения работники направляются в командировки по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы.

Из пункта 15 названного положения следует, что направление работника в командировку за пределы территории Российской Федерации производится по распоряжению работодателя без оформления командировочного удостоверения, кроме случаев командирования в государства - участники Содружества Независимых Государств, с которыми заключены межправительственные соглашения, на основании которых в документах для въезда и выезда пограничными органами не делаются отметки о пересечении государственной границы.

Аналогичное положение закреплено и в пункте 3 Постановления N 812.

Таким образом, из анализа названных положений следует, что направление работника в служебную командировку на территорию иностранного государства осуществляется на основании правового акта (приказа, распоряжения) работодателя, представителя нанимателя или уполномоченного им лица без оформления командировочного удостоверения.

В силу положений частей 1, 2 статьи 9 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (действовавшего в спорный период), приказ о направлении в командировку работника относится к первичным учетным документам, на основании которых ведется бухгалтерский учет. Данный приказ принимается к учету, если он составлен по форме, содержащейся в альбомах унифицированных форм первичной учетной документации.

Следовательно, приказ о направлении работника в командировку относится к основным документам, подтверждающим командировочные расходы.

Из материалов дела следует, что соответствующего приказа (распоряжения) о направлении Каровской Н.С. в командировку не издавалось.

При этом в ходе ревизии Учреждением было представлено письмо ГМЗ "Ростовский Кремль" от 17.09.2010 N 529/1 (т.3 л.д.65) на имя Министра культуры РФ с согласованием на поездку в Китай.

Однако, названное письмо нельзя рассматривать в качестве правового акта (приказа, распоряжения), на основании которого производится направление работника в служебную командировку на территорию иностранного государства, поскольку форма документа не соответствует указанным требованиям: надпись "согласовано" и подпись под ней не представляется возможным идентифицировать.

Оформление согласования не отвечает требованиям ГОСТа Р 6.30-2003. В частности, в соответствии пунктом 3.24 которого согласование документа оформляют визой согласования документа (далее - виза), включающей в себя подпись и должность визирующего документ, расшифровку подписи (инициалы, фамилию) и дату подписания.

Обязательность выполнения требований ГОСТв Р 6.30-2003 предусмотрена пунктом 2.6 Приказ Минкультуры РФ от 28.07.2006 N 377 "Об Инструкции по делопроизводству в Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации".

Также на копии письма (оригинал представлен не был ни Территориальному управлению при проведении проверки ни в материалы настоящего дела) отсутствует отметка о регистрации данного письма в качестве входящего документа с указанием даты и входящего номера, отсутствуют доказательства направления данного письма каким-либо способом связи работодателю.

При изложенных обстоятельствах следует вывод о неподтвержденности факта согласования с Министерством культуры РФ поездки Каровской Н.С. в командировку, что имеет существенное значение для отнесения расходов на код бюджетной классификации 054 0801 4419200 001 212 за счет лимитов бюджетных обязательств, выделенных ГМЗ "Ростовский Кремль" на 2010 год.

Утверждение Учреждения о том, что согласование командировки произведено в соответствии со сложившейся практикой Министерства культуры Российской Федерации, суд апелляционной инстанции находит необоснованным, поскольку сложившаяся практика не может выступать источником регулирования данных отношений и подменять собой нормы закона и подзаконных актов, непосредственно регулирующих порядок направления и оформления служебных командировок.

Таким образом, в рассматриваемом случае имеет место неправомерное использование средств федерального бюджета на оплату директору ГМЗ "Ростовский Кремль" Каровской Н.С. расходов, связанных с ее служебной командировкой в КНР без распоряжения работодателя - Министерства культуры РФ с отнесением расходов на код бюджетной классификации 054 0801 4419200 001 212 за счет лимитов бюджетных обязательств, выделенных ГМЗ "Ростовский Кремль" на 2010 год. Иного из имеющихся материалов дела не усматривается.

Следовательно, пункт 8 раздела VI оспариваемого представления соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, не нарушает права и законные интересы заявителя.

Вывод суда первой инстанции о том, что данное нарушение не является бюджетным, суд апелляционной инстанции находит ошибочным, основанным на неправильном применении норм материального права и неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, что в силу положений пунктов 1, 4 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены судебного акта в части признания недействительным пункта 8 раздела VI оспариваемого представления.

Относительно признания недействительным пункта 9 раздела VI оспариваемого представления суд апелляционной инстанции полагает следующее.

В соответствии с указанным пунктом представления от 19.06.2012 N 20 в нарушение распоряжения работодателя, директором Каровской Н.С. командировка в г. Псков неправомерно была продлена на 1 день - 07.08.2011 и оплачена.

Как следует из материалов дела, какие-либо иные цели командировки сотрудников ГМЗ "Ростовский Кремль" в г.Псков в августе 2011 года кроме участия в Всероссийская конференции "Сохранение и возрождение малых исторических городов и сельских поселений: проблемы и перспективы" отсутствуют. Из представленных документов следует, что конференция началась 04.08.2011 и завершилась 05.08.2011 культурной и экскурсионной программой, а также торжественным обедом. После обеда 05.08.2011 мероприятий в рамках конференции не было. Согласно программе конференции 5-6 августа был запланирован отъезд участников конференции. Однако командированные сотрудники ГМЗ "Ростовский Кремль" задержались в г.Пскове до 07.08.2011 и выехали в г.Ростов только 07.08.2011, в связи с чем им было оплачено проживание в гостинице и суточные за счет средств бюджета и внебюджетных источников.

Поскольку пребывание в г.Пскове 07.08.2011 не обусловлено участием сотрудников ГМЗ "Ростовский Кремль" в Всероссийской конференции, а иных целей рассматриваемая командировка не преследовала, что подтверждается приказом N 260 от 01.08.2011, служебными заданиями от 01.08.2011, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оплата командировочных расходов за 07.08.2011 неправомерной, в связи с чем имеет место нарушение бюджетного законодательства (нецелевое использование бюджетных средств).

Вывод суда первой инстанции о том, что данное нарушение не является бюджетным, суд апелляционной инстанции находит ошибочным, основанным на неправильном применении норм материального права и неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, что в силу положений пунктов 1, 4 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены судебного акта в части признания недействительным пункта 9 раздела VI оспариваемого представления.

Относительно пунктов 8, 9 раздела VI оспариваемого предписания суд апелляционной инстанции считает необходимым также обратить внимание на то, что установленные по настоящему делу обстоятельства также подтверждаются решением Арбитражного суда Ярославской области от 05.08.2013 по делу N А82-10572/2012 и постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 21.10.2013 по тому же делу.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктами 1, 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области частично удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Ярославской области от 17.09.2013 по делу N А82-9508/2012 в части признания недействительными пунктов 8, 9 раздела VI представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области от 19.06.2012 N 20 отменить.

В остальной части оставить решение Арбитражного суда Ярославской области от 17.09.2013 по делу N А82-9508/2012 без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Ившина