Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2013 г. N 05АП-13129/13

г. Владивосток

23 декабря 2013 г.

Дело N А51-25538/2013

Резолютивная часть постановления оглашена 16 декабря 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 декабря 2013 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей О.Ю. Еремеевой, Е.Н. Номоконовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.В. Модиной,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности Михайловского муниципального района Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю,

апелляционное производство N 05АП-13129/2013

на решение от 27.09.2013

судьи Ю.К. Бойко

по делу N А51-25538/2013 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Приходько Натальи Евгеньевны (ИНН 250800221905, ОГРН 304251136500026, дата государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 30.12.2004)

к отделу надзорной деятельности Михайловского муниципального района Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю (ИИН 2536150266, ОГРН 1042503038467, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 21.11.2004)

о признании незаконными и отмене постановления от 12.08.2013 N 218 и представления от 12.08.2013 N 218 об устранении административного правонарушения,

при участии: стороны не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Приходько Наталья Евгеньевна (далее по тексту - заявитель, предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными и отмене постановления отдела надзорной деятельности Михайловского муниципального района Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю (далее по тексту - орган пожарного надзора, ОНД, отдел надзорной деятельности, административный орган) от 12.08.2013 N 218 и представления от 12.08.2013 N 218 об устранении административного правонарушения.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 27.09.2013 заявленные предпринимателем требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, административный орган обратился с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, в обоснование которой указывает на то, что действиях (бездействии) предпринимателя усматривается нарушение требований пожарной безопасности, в связи с чем оспариваемое постановление по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ вынесено инспектором законно, с соблюдением всех норм процессуального права. ОНД полагает несостоятельными выводы суда о наличии процессуальных нарушений, поясняя, что правонарушитель несет ответственность за каждое совершенное правонарушение отдельно, в связи с чем вынесение административным органом за совершение предпринимателем каждого эпизода нарушения требований пожарной безопасности, ответственность за которые установлена частями 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ, отдельных постановлений не свидетельствует о нарушении порядка назначения административного наказания.

На основании изложенных в апелляционной жалобе доводах административный орган просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Предприниматель возражал против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, настаивает на отсутствии в его действиях (бездействии) состава административного правонарушения по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ. Поддерживает выводы суда о нарушении порядка составления протокола, ссылаясь на то, что проведение проверки и составление протокола в один день лишили его возможности надлежащим образом ознакомиться с результатами проверки и квалифицированно возражать и давать пояснения по выявленным нарушениям.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы с учетом разъяснений Пленума ВАС РФ, изложенных в пункте 5 постановления от 17.02.2011 N 12, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились. В соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, проверив правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

В период с 08.08.2013 по 12.08.2013 отделом надзорной деятельности на основании распоряжения от 10.07.2013 N 124 была проведена плановая выездная проверка исполнения требований пожарной безопасности предпринимателем в магазине по адресу: с. Михайловка, ул. Уссурийская, 63, результаты которой оформлены актом от 12.08.2013 N 124.

В ходе проверки был установлен ряд нарушений, в том числе: предприниматель не прошел обучение по программе пожарно-технического минимума; с работниками проводятся противопожарные инструктажи лицом, не прошедшим обучение по программе пожарно-технического минимума; ответственное лицо за пожарную безопасность не прошло обучение по программе пожарно-технического минимума; два огнетушителя располагаются на высоте более 1,5 м от пола; допускается хранение автомобильной резины совместно с другими материалами и товарами; расстояние от светильников до хранящихся товаров менее 0,5 м; руководитель не обеспечил проведение регламентных работ по техническому обслуживанию и планово-предупредительному ремонту системы автоматической пожарной сигнализации; на объекте не хранится исполнительная документация на установку пожарной сигнализации.

Усмотрев в действиях (бездействии) предпринимателя по не прохождению ответственным лицом обучения по программе пожарно-технического минимума, признаки состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, орган пожарного надзора 08.08.2013 в присутствии предпринимателя составил протокол об административном правонарушении требований пожарной безопасности N 218.

12.08.2013 в присутствии Приходько Н.Е. административный орган вынес постановление N 218 о назначении административного наказания, которым предприниматель был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, и ему было назначено наказание в виде штрафа в размере 6000 руб.

Одновременно отделом надзорной деятельности было вынесено представление N 218 об устранении выявленных правонарушений, согласно которому предпринимателю было предложено устранить выявленные нарушения и в течение 1 (одного) месяца сообщить о принятых мерах должностному лицу.

Предприниматель, полагая, что указанные постановление и представление не отвечают требованиям закона и нарушают его права, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав доказательства по делу, оценив доводы представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для частичной отмены обжалуемого судебного акта.

При этом проверка срока подачи апелляционной жалобы отделом надзорной деятельности показала, что жалоба была направлена в пределах срока, установленного законом. Так, в силу части 5 статьи 211, части 3 статьи 113 АПК РФ установленный законом срок подачи жалобы истек 11.10.2013, тогда как апелляционная жалоба была сдана в отделение связи 10.10.2013, о чём имеется соответствующая информация на сайте "Почта России". В этой связи при принятии жалобы к производству обоснованно было отклонено ходатайство административного органа о восстановлении пропущенного срока на подачу апелляционной жалобы и не принята во внимание отметка почтового отделения на конверте как не соответствующая действительности.

Объективная сторона административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, выражается в нарушении требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего Кодекса и частями 3 - 8 настоящей статьи.

Объектом правонарушения является пожарная безопасность - составная часть общественной безопасности, представляющая собой совокупность общественных отношений, охраняемых противопожарными правилами, нормами и стандартами и направленных на обеспечение государственных мер по борьбе с огнем.

Согласно статье 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее по тексту - Закон N 69-ФЗ) юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, индивидуальные предприниматели обязаны соблюдать требования пожарной безопасности.

В соответствии с частью 1 статьи 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.

Пунктом 3 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 (далее по тексту - Правила N 390), установлено, что лица допускаются к работе на объекте только после прохождения обучения мерам пожарной безопасности. Обучение лиц мерам пожарной безопасности осуществляется путем проведения противопожарного инструктажа и прохождения пожарно-технического минимума.

Согласно пункту 31 Норм пожарной безопасности "Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций", утвержденным Приказом МЧС РФ от 12.12.2007 N 645 (далее по тексту - НПБ "Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций"), руководители, специалисты и работники организаций, ответственные за пожарную безопасность, обучаются пожарно-техническому минимуму в объеме знаний требований нормативных правовых актов, регламентирующих пожарную безопасность, в части противопожарного режима, пожарной опасности технологического процесса и производства организации, а также приемов и действий при возникновении пожара в организации, позволяющих выработать практические навыки по предупреждению пожара, спасению жизни, здоровья людей и имущества при пожаре.

В силу пункта 36 указанных НПБ обучение пожарно-техническому минимуму по разработанным и утвержденным в установленном порядке специальным программам, с отрывом от производства проходят руководители и главные специалисты организации или лица, исполняющие их обязанности.

Как установлено судом апелляционной инстанции, приказом от 23.01.2013 ответственным за противопожарное состояние помещения, расположенного по адресу: с. Михайловка, ул. Уссурийская, 63, назначена Журина Светлана Викторовна, которая обучение и проверку знаний по вопросам противопожарной безопасности не проходила.

Соответственно, вывод административного органа о наличии факта нарушений Правил N 390 и НПБ "Обучением мерам пожарной безопасности работников организаций" и, как следствие, события административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, является правильным.

Суд первой инстанции, делая вывод об отсутствии события административного правонарушения, ошибочно принял во внимание документы, представленные предпринимателем в качестве доказательств прохождения обучения пожарно-технического минимума самим предпринимателем, но не лицом, ответственным за пожарную безопасность.

По правилам части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 2 статьи 2.2 КоАП РФ административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Принимая во внимание, что предприниматель не предвидел наступление вредных последствий своего бездействия в виде неорганизации прохождения обучения мерам пожарной безопасности лица, ответственного за пожарную безопасность, но должен был и мог их предвидеть, суд апелляционной инстанции считает, что вина Приходько Н.Е. выражена в форме неосторожности.

Следовательно, вывод административного органа о наличии обстоятельств, являющихся основанием для привлечения заявителя к административной ответственности, является обоснованным.

Оценивая правильность соблюдения процедуры и сроков привлечения к административной ответственности, суд установил, что органом пожарного надзора были соблюдены требования законодательства об уведомлении предпринимателя о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении и не нарушены нормы статей 28.2, 28.5 КоАП РФ.

При этом вывод суда первой инстанции о существенном процессуальном нарушении, выразившемся в проведении проверки и составлении протокола об административном правонарушении в один день, судебная коллегия находит ошибочным.

Согласно части 1 статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол.

Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 28.5 КоАП РФ).

Как установлено судебной коллегией, отдел надзорной деятельности приступил к проведению плановой выездной проверки 08.08.2013 и в этот же день по фактам выявленных нарушений, выразившихся в непрохождении обучения по программе пожарно-технического минимума и проведении инструктажей с работниками лицом, не прошедшим указанное обучение, составил протокол N 218.

Указанный протокол был составлен в присутствии предпринимателя, которому были разъяснены его права и обязанности, о чём имеются соответствующие отметки. Соответственно, основания считать протокол составленным с нарушением процедуры, установленной статьей 28.2 КоАП РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.

То обстоятельство, что акт проверки, зафиксировавший все выявленные нарушения, был составлен позже составления протокола, по мнению судебной коллегии, не свидетельствует о лишении Приходько Н.Е. гарантий защиты, поскольку заявитель каких-либо ходатайств, в том числе о переносе даты составления протокола ввиду необходимости ознакомиться с актом проверки, не заявлял.

Довод предпринимателя, изложенный по тексту отзыва на апелляционную жалобу, о том, что при составлении протокола ей не была предоставлена возможность ознакомиться с материалами проверки, заявить ходатайства и воспользоваться другими процессуальными правами, предоставленными КоАП РФ, судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку соответствующие права были разъяснены Приходько Н.Е., о чём в протоколе имеется соответствующая подпись. Кроме того, указанные доводы не были заявлены предпринимателем ни в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, ни в суде первой инстанции.

Вместе с тем судебная коллегия находит правильными выводы суда о том, что при назначении административного наказания административным органом не были учтены положения статьи 4.4 КоАП РФ, что привело к существенным процессуальным нарушениям в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение отдельно.

По смыслу приведенной нормы, установленное ею правило применяется при наличии реальной совокупности административных правонарушений, то есть самостоятельных, отделенных друг от друга противоправных действий (бездействий), образующих объективную сторону соответствующих административных правонарушений и совершенных одним и тем же лицом не единовременно, а в разное время.

Согласно правилу, содержащемуся в части 2 статьи 4.4 КоАП РФ, при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие) более строгого административного наказания.

По смыслу данной нормы, установленное ею правило применяется при наличии идеальной совокупности административных правонарушений, то есть ситуации, когда одним и тем же действием (бездействием) лицо единовременно нарушает разные правовые нормы, совершая тем самым различные по объективной стороне административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена двумя или более статьями (частями статей) Особенной части КоАП РФ.

При наличии такой идеальной совокупности административных правонарушений независимо от их количества при условии, что дела о них рассматриваются одним и тем же должностным лицом, лицу, их совершившему, назначается одно основное административное наказание в пределах санкции, предусматривающей более строгое административное наказание.

Как следует из материалов дела, в ходе плановой выездной проверки были установлены факты нарушения предпринимателем в ходе эксплуатации им магазина по ул. Уссурийская, 63 в с. Михайловка требований пожарной безопасности, образующих события административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ, о чем ОНД было составлено несколько самостоятельных протоколов об административных правонарушениях.

Принимая во внимание, что указанные нарушения, образующие события разных административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ, были допущены Приходько Н.Е. в результате совершения одного продолжаемого во времени действия - осуществления предпринимательской деятельности в магазине по ул. Уссурийская, 63 в с. Михайловка с нарушением требований пожарной безопасности, то, соответственно, при назначении наказания органу пожарного надзора следовало применить правило, предусмотренное частью 2 статьи 4.4 КоАП РФ.

Доводы административного органа о нарушении предпринимателем требований пожарной безопасности разными действиями (бездействиями), что обоснованно было квалифицировано как отдельные нарушения, по факту которых были составлены отдельные протоколы и вынесены отдельные постановления, в том числе несколько постановлений по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ, являются безосновательными и противоречат разъяснениям, изложенным в пункте 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

В этой связи, привлекая предпринимателя к административной ответственности постановлением от 12.08.2013 N 218, отдел надзорной деятельности допустил существенные нарушения при производстве по делу об административном правонарушении процедурных требований, установленных КоАП РФ, и возможность устранения этих недостатков при рассмотрении судом вопроса о законности привлечения предпринимателя к административной ответственности отсутствует.

Указанные существенные нарушения при производстве по делу об административном правонарушении в силу пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее по тексту - Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10), части 2 статьи 211 АПК РФ обоснованно расценены судом первой инстанции как основания для признания незаконным и отмене постановления от 12.08.2013 N 218.

Соответственно, суд первой инстанции в порядке части 2 статьи 211 АПК РФ правомерно удовлетворил заявленные предпринимателем требования в указанной части.

В части требования заявителя о признании незаконным и отмене представления от 12.08.2013 N 218 коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

В соответствии с пунктом 20.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ.

Таким образом, представление может быть вынесено только в том случае, если административным органом в ходе производства по делу об административном правонарушении установлено как само правонарушение, так и причины и условия его совершения.

Учитывая, что наличие в действиях предпринимателя состава правонарушения предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, подтверждается материалами дела, оспариваемое представление вынесено административным органом законно и в пределах полномочий, предоставленных статьей 29.13 КоАП РФ, коллегия апелляционной инстанции считает, что у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания оспариваемого представления незаконным.

В соответствии с пунктом 2 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

Учитывая, что судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела были неправильно применены нормы материального права, судебная коллегия на основании пункта 2 статьи 269 АПК РФ считает необходимым отменить решение арбитражного суда в части признания незаконным представления отдела надзорной деятельности и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в этой части.

Нарушения норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ основаниями для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 27.09.2013 по делу N А51-25538/2013 отменить в части.

В удовлетворении заявленных требований в части признания незаконным и отмены представления отдела надзорной деятельности Михайловского муниципального района Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю от 12.08.2013 N 218 отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

О.Ю. Еремеева Е.Н. Номоконова