Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2013 г. N 09АП-39521/13

г.Москва

12 декабря 2013 г.

Дело N А40-78189/13

Резолютивная часть постановления объявлена 05 декабря 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 декабря 2013 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Попова В.И.,

судей:	Мухина С.М., Поташовой Ж.В.,
при ведении протокола	помощником судьи Исаевым Н.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале суда N 3 апелляционную жалобу Открытого акционерного общества "СОГАЗ" на решение Арбитражного суда г.Москвы от 30.09.2013 по делу N А40-78189/2013, принятое судьей Лапшиной В.В. (94-751),

по заявлению Открытого акционерного общества "СОГАЗ"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации по г.Москве

3-и лица: ГУП МО "МОСТРАНСАВТО", ЗАО "МАКС"

о признании незаконными действий и решения,

при участии:

от заявителя:	Кузнецов В.Н., доверенность N 46 от 11.11.2013; Костенко В.В., доверенность N 46 от 11.11.2013
от ответчика:	Сидорова Я.И., доверенность N 3-7 от 25.01.2013
от третьего лица:	не явился, извещен

УСТАНОВИЛ:

ОАО "СОГАЗ" (далее- Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по г.Москве (далее- УФАС России по Москве, ответчик, антимонопольный орган) о признании незаконными действий по принятию жалобы ЗАО "МАКС" к рассмотрению в порядке ст.18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", по передаче материалов дела N 1-00-309/77-13 в УФАС России по Московской области для рассмотрения по подведомственности и решения от 01.04.2013 по делу N 1-00-309/77-13.

Решением от 30.09.2013 Арбитражный суд г.Москвы отказал в удовлетворении заявленных требований, не установив наличия к тому необходимых условий, предусмотренных ст.13 Гражданского кодекса РФ, ст.201 Арбитражного процессуального кодекса РФ. При этом суд указал, что оспариваемый акт вынесен в соответствии с возложенными на антимонопольный орган полномочиями и его компетенцией, не противоречит закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с принятым решением, Общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить полностью и принять по делу новый судебный акт. В обоснование ссылается на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, а также неправильное истолкование норм закона и иных нормативных правовых актов, применимых к настоящему делу.

Московское УФАС России представило письменные объяснения в порядке ст.81 АПК РФ, в которых поддерживает решение суда первой инстанции, считает его законным и обоснованным, вынесенным с правильным установлением всех имеющих значение для дела обстоятельств, с правильным применением норм материального и процессуального права, и просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу- без удовлетворения.

Отзывы на апелляционную жалобу от третьих лиц в суд не поступили.

Третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении не представили. При отсутствии возражений представителей явившихся сторон, дело рассмотрено в порядке ст.ст.121, 123, 156 АПК РФ.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель ответчика в судебном заседании поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает жалобу необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать.

Рассмотрев дело в порядке ст.ст.266, 268 АПК РФ, апелляционный суд выслушав объяснения представителей сторон, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для ее удовлетворения и отмены или изменения решения суда первой инстанции по следующим основаниям.

Как следует из фактических обстоятельств и материалов дела, в адрес Московского УФАС России поступила жалоба ЗАО "МАКС" на действия ГУП МО "Мострансавто" по утверждению закупочной документации открытого запроса предложений на право заключения договора по выбору страховой компании по обязательному страхованию гражданской ответственности перевозчика перед пассажирами за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу (реестровый номер 31300189242), с нарушением требований действующего законодательства Российской Федерации.

Решением Московского УФАС России от 01.04.2013 по делу N 1-00-309/77-13 жалоба ЗАО "МАКС" оставлена без рассмотрения, а материалы дела переданы в Управление Федеральной антимонопольной службы по Московской области по подведомственности.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителя в арбитражный суд.

В силу ст.198 АПК РФ, ст.13 ГК РФ в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на обращение с заявлением в суд.

Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции, вопреки доводам жалобы, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства, применил и истолковал нормы материального права, подлежащие применению, и на их основании сделал обоснованный вывод об отсутствии совокупности необходимых условий для удовлетворения заявленных требований.

Поддерживая данный вывод суда и, признавая доводы апелляционной жалобы несостоятельными, апелляционная коллегия исходит из следующего.

Оспариваемые действия совершены антимонопольным органом, а решение принято в пределах полномочий, предоставленных Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон о защите конкуренции), Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее Закон о закупках), постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94.

Довод заявителя об отсутствии у Московского УФАС России полномочий на рассмотрение поступившей жалобы получил надлежащую правовую оценку в решении суда первой инстанции, которую поддерживает апелляционный суд.

При этом коллегия отмечает, что совокупное толкование ч.10 ст.3 Закона о закупках, ст.18.1 Закона о защите конкуренции позволяет сделать вывод о том, что жалобы на действия заказчиков, предусмотренные ч.10 ст.3 Закона о закупках, подлежат рассмотрению в порядке, установленном антимонопольным органом, а жалобы на иные действия заказчиков- в порядке, предусмотренном ст.18.1 Закона о защите конкуренции.

Вопреки утверждению заявителя, перечень оснований для обращения в антимонопольный орган с жалобой на действия заказчика исчерпывающим не является и не препятствует рассмотрению жалобы по существу.

Кроме того, положения ст.18.1 Закона о защите конкуренции положениям Закона о закупках не противоречат, что позволяет применять названные нормы как в совокупности, так и отдельно друг от друга, в том числе, в случае неурегулированности Законом о закупках отдельных процедурных моментов.

По мнению заявителя, антимонопольный орган вправе рассматривать в порядке ст.18.1 Закона о защите конкуренции жалобы только на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством РФ торгов, продажи государственного или муниципального имущества. Во всех остальных случаях антимонопольный орган должен возбуждать дела о нарушении антимонопольного законодательства и рассматривать их в порядке, установленном главой 9 упомянутого закона.

Данные доводы подлежат отклонению как основанные на неверном толковании норм права.

В силу ч.1 ст.23 Закона о защите конкуренции перечень полномочий антимонопольного органа является открытым и предусматривает возможность последнего осуществлять иные полномочия, возложенные на него Законом о защите конкуренции, другими федеральными законами и подзаконными актами.

Согласно ч.1 ст.18.1 Закона о защите конкуренции по правилам указанной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Данная норма права не дифференцирует торги для антимонопольного органа в зависимости от обязательности их проведения, а позволяет последнему рассматривать жалобы на все процедуры торгов на любой стадии их проведения.

Как верно отмечено судом первой инстанции, установленный ч.14 ст.18.1 Закона о защите конкуренции семидневный срок на рассмотрение жалобы не носит пресекательного характера, однако, антимонопольный орган в силу возложенных на него полномочий обязан реагировать на поступившую жалобу в сжатые сроки и обладает правом приостановления торгов до рассмотрения такой жалобы. В свою очередь, это обстоятельство позволяет антимонопольному органу в короткие сроки восстанавливать права и законные интересы участников торгов в случае их нарушения, а также препятствовать заключению контрактов с нарушением требований действующего законодательства.

В этой связи не принимается судебной коллегией довод заявителя о необходимости рассмотрения жалоб на необязательные в силу закона закупочные процедуры по правилам, установленным главой 9 Закона о защите конкуренции, как не основанный на нормах права и не отвечающий цели оперативного реагирования на поступившую жалобу, скорейшего восстановления нарушенных прав участников такой процедуры и предоставления организатору торгов в максимально короткие сроки продолжить указанную процедуру.

Такой правовой подход наиболее полно отвечает целям применения ст.ст.11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ), предоставляющих лицам, чьи права оказались нарушены, право выбора способа защиты таких прав, а также не допускающих самоустранение административного органа от защиты прав обратившегося к нему лица и предусматривающих необходимость принятия последним какого-либо решения по жалобе.

По мнению заявителя, неправомерными действия антимонопольного органа по принятию жалобы к рассмотрению являются еще и потому, что упомянутая жалоба была подана ЗАО "МАКС" на иную закупочную процедуру, но не на торги в контексте гражданского законодательства.

Данному доводу была дана надлежащая правовая оценка судом первой инстанции, правомерно исходившим из положений ч.1 ст.8 ГК РФ, в силу которой гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

Анализируя положения названной нормы права в совокупности с требованиями ст.447 ГК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что торгами в контексте гражданского законодательства могут быть признаны закупочные процедуры, по своей правовой природе отвечающие определению "аукцион" или "конкурс", вне зависимости от того, какое наименование присвоено им организатором таких процедур.

Аналогичная правовая позиция изложена во вступивших в законную силу судебных актах по делам N А40-55359/11, N А40-122931/12.

Довод заявителя о необходимости в настоящем случае оставления поступившей жалобы без рассмотрения подлежит отклонению как не соответствующий материалам дела. Согласно п.1 резолютивной части оспариваемого решения жалоба ЗАО "МАКС" была оставлена без рассмотрения, поскольку антимонопольный орган не обладал полномочиями по ее рассмотрению.

Утверждение же заявителя о необходимости оставления жалобы без рассмотрения без принятия антимонопольным органом каких-либо мер к дальнейшему движению такой жалобы и принятию по ней решения противоречит целям применения ст.ст.11, 12 ГК РФ.

Ссылки заявителя на решения ФАС России и Московского УФАС России не могут быть приняты во внимание, поскольку приняты по иным конкретным фактическим обстоятельствам дела и не имеют отношения к существу рассматриваемого спора.

При этом в силу ч.1 ст.16 и ч.2 ст.69 АПК РФ ненормативные акты административных органов не имеют для суда общеобязательного или преюдициального значения.

Довод заявителя о применении судом первой инстанции положений Административного регламента Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 24.07.2012 N 498, не подлежащего применению к рассматриваемым правоотношениям, не свидетельствует об ошибочности выводов суда.

Учитывая то обстоятельство, что Закон о защите конкуренции и Закон о закупках имеют единую цель- обеспечение единого экономического пространства, защиту и развитие добросовестной конкуренции, а также то, что положения ст.18.1 помещены именно в Закон о защите конкуренции, названные нормативные правовые акты необходимо рассматривать в качестве единого блока антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Таким образом, вопрос подведомственности жалоб на нарушение процедуры проведения торгов должен разрешаться в порядке, предусмотренном Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 (далее Административный регламент), действовавшим в момент поступления жалобы.

В свою очередь, в силу п.3.12 Административного регламента заявление, материалы, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства, подаются либо в соответствующий территориальный орган по месту совершения нарушения либо по месту нахождения (жительства) лица, в отношении которого подается заявление, материалы, или же в ФАС России независимо от места совершения нарушения либо места нахождения (жительства) лица, в отношении которого подается заявление, материалы.

Согласно п.3.17 Административного регламента антимонопольный орган может передать заявление, материалы для рассмотрения в соответствующий антимонопольный орган с учетом упомянутого п.3.12, уведомив об этом заявителя, в течение десяти рабочих дней со дня получения заявления, материалов либо со дня установления указанных обстоятельств.

Совокупное толкование указанных положений позволяет сделать вывод о том, что разрешение вопроса подведомственности поступающих жалоб осуществляется антимонопольным органом самостоятельно с учетом места совершения нарушения либо места нахождения лица, в отношении которого подано заявление.

В этой связи подлежит отклонению довод заявителя о необходимости со стороны ЗАО "МАКС" обратиться с повторной жалобой в надлежащий территориальный орган антимонопольной службы, как не основанный на нормах права.

Обращение общества за защитой своих прав в антимонопольный орган предполагает предоставление со стороны последнего такой правовой защиты в рамках предоставленных полномочий, а решение вопроса о том, со стороны какого именно территориального органа такая защита будет предоставлена, является правоусмотрением самого антимонопольного органа.

В настоящем случае, как достоверно установлено судом первой инстанции, местом нахождения ГУП МО "Мострансавто" является Московская область, г.Химки, ул.Пролетарская, д.18. Жалоба ЗАО "МАКС" была подана в Московское УФАС России на действия по утверждению закупочной документации открытого запроса предложений на право заключения договора по выбору страховой компании по обязательному страхованию гражданской ответственности перевозчика перед пассажирами за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу, с нарушением требований действующего законодательства Российской Федерации, осуществленные по месту нахождения организатора торгов.

Учитывая, что данные обстоятельства стали известны Московскому УФАС России только на заседании комиссии, было принято решение о перенаправлении материалов в Управление Федеральной антимонопольной службы по Московской области.

Таким образом, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемые действия и решение антимонопольного органа являются правомерными.

Согласно ч.1 ст.4 Арбитражного процессуального кодекса РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Следовательно, предъявление любого иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

В настоящем случае, учитывая законность и обоснованность оспариваемых действий и решения ответчика, права и охраняемые законом интересы заявителя не могут быть признаны нарушенными. При этом доказательств обратного заявителем не представлено.

Более того, как верно отметил суд первой инстанции, избранный заявителем способ защиты нарушенных прав не приведет к их восстановлению.

Таким образом, совокупность условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований, в данном случае не установлена.

Довод Общества о злоупотреблении правами со стороны ЗАО "МАКС" отклоняется апелляционной коллегией как не имеющий правового значения.

Присутствие представителя лица, участвующего в деле, в судебном заседании, равно как и представление обосновывающих правовую позицию документов, в силу ч.2 ст.9 АПК РФ является исключительным правоусмотрением такого лица, которое несет все риски наступления неблагоприятных правовых последствий в случае несовершения им каких-либо процессуальных действий.

Доводы Общества о наличии в решении Арбитражного суда г.Москвы грамматических ошибок на законность обжалованного решения и правильность изложенных в нем выводов не повлияли.

При таких данных, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения судебного акта отсутствуют.

Иное толкование норм права и иная оценка имеющихся в материалах дела доказательства, изложенные подателем жалобы, не опровергают правильные выводы суда и не означают судебной ошибки.

Срок, предусмотренный ч.4 ст.198 АПК РФ, заявителем не пропущен. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Расходы по уплате госпошлины по апелляционной жалобе распределяются в соответствии со ст.110 АПК РФ и подлежат отнесению на подателя жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 АПК РФ, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 30.09.2013 по делу N А40-78189/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу- без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральный арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

В.И.Попов

Судьи

С.М.Мухин Ж.В.Поташова