Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2013 г. N 18АП-12406/13

г. Челябинск

23 декабря 2013 г.

Дело N А76- 14233/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2013 года.

Постановление в полном объёме изготовлено 23 декабря 2013 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышевой И.А.,

судей Кузнецова Ю.А., Толкунова В.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Свистун Н.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г.Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 07.10.2013 по делу N А76-14233/2013 (судья Мрез И.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

заявителя - Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска - Лозовая Татьяна Александровна (доверенность от 06.11.2012 сроком до 01.01.2014, паспорт);

заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области- Вурьев Денис Викторович (служебное удостоверение N 0384, доверенность N 51 от 21.06.2013 сроком до 31.12.2013).

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет - сайте.

Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области о признании недействительным решения от 04.06.2013 по делу N 33-07/13 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением суда первой инстанции от 26.07.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Карякин Виталий Сергеевич, Управление наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 07.10.2013 (резолютивная часть объявлена 30.09.2013) в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель (далее также -податель апелляционной жалобы, апеллянт) обжаловал его в апелляционном порядке, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неверное применение норм материального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы её податель указывает на то, что органом, уполномоченным на выдачу разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в г. Челябинске является Управление наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска, которое в соответствии с частью 13 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции или об отказе в его выдаче. При этом податель апелляционной жалобы признаёт, что предприниматель, заинтересованный в размещении рекламной конструкции, вправе самостоятельно получить от Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска согласование на установку и размещение рекламной конструкции и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа, но утверждает, что при обращении с заявлением о согласовании мест размещения рекламных конструкций ИП Карякиным В.С. был представлен неполный пакет документов, необходимых для согласования мест размещения рекламных конструкций, в связи с чем ему было рекомендовано обратиться в Управление наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска с соответствующим заявлением.

Податель апелляционной жалобы также считает, что положения Федерального закона "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации" N 59-ФЗ от 02.05.2006 необоснованно были применены судом к рассматриваемым правоотношениям, поскольку заявление предпринимателя о согласовании мест размещения рекламных конструкций не является обращением гражданина в том смысле, который придаёт данному понятию ст. 4 упомянутого Федерального закона.

Антимонопольный орган представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором против доводов апеллянта возразил, указав, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, отмене или изменению не подлежит.

В судебном заседании представители заявителя и заинтересованного лица поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на неё.

В соответствии со ст. 123,156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, надлежащим образом извещённых о времени и месте её рассмотрения.

Проверив законность и обоснованность принятого решения в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции,11.12.2012 индивидуальный предприниматель Карякин Виталий Сергеевич (далее - предприниматель, ИП Карякин В.С.) обратился в Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска (далее - заявитель, ГУАиГ Администрации г.Челябинска) с заявлением N 29 от 10.12.2012 (вход. N 27972 от 11.12.2012) о возможности согласования установки рекламных конструкций по следующим адресам: г. Челябинск, ул. Профессора Благих, 59; г. Челябинск, ул. Курчатова, д. 25; г. Челябинск, пр. Победы, д. 111, г. Челябинск, ул. Комарова, д. 116; г. Челябинск, ул. Молодогвардейцев, д. 39, сторона А; г. Челябинск, ул. Молодогвардейцев, д. 39, сторона Б; г. Челябинск, пр. Свердловский, д. 27 сторона А; г, Челябинск, пр. Свердловский, д. 27 сторона Б; г. Челябинск, пр. Свердловский, д. 6; г. Челябинск, ул. Головницкого, д. 16; г. Челябинск, ул. Коммуны, д. 80; г. Челябинск, ул. Молодогвардейцев, д. 54; г. Челябинск, ул. 40 лет Победы, д. 36 (далее - рекламные конструкции) (л. д. 35).

В ответ на данное обращение ГУАиГ Администрации г.Челябинска письмом от 18.12.2012 N 40-12898/оф сообщило предпринимателю о том, что места размещения рекламных конструкций в г. Челябинске определяет Управление наружной рекламы и информации в городе Челябинске и рекомендовало ему обратиться в Управление наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска по вопросу подготовки и оформления документов для установки и эксплуатации рекламных конструкций (л.д. 33,34).

Получив данное письмо,22.01.2013 ИП Карякин В.С. обратился в Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее- антимонопольный орган, УФАС России по Челябинской области) с заявлением от 17.01.2013 о неправомерных действиях ГУАиГ Администрации г.Челябинска, выразившихся в отказе от рассмотрения по существу заявления предпринимателя о предварительном согласовании размещения рекламных конструкций, создающих необоснованные препятствия осуществлению хозяйствующим субъектом предпринимательской деятельности, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (л.д. 30).

Рассмотрев заявление предпринимателя, антимонопольный орган пришёл к выводу о том, что письмо ГУАиГ Администрации г. Челябинска от 18.12.2012 исх. N 40-12898/оф содержит отказ в рассмотрении заявления предпринимателя о согласовании мест установки рекламных конструкций, не содержит письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов либо уведомления о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, что нарушает ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и создаёт необоснованные препятствия осуществлению предпринимательской деятельности.

По результатам рассмотрения жалобы предпринимателя УФАС по Челябинской области признаны нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Главного Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска, выразившиеся в отказе ИП Карякину B. C. в рассмотрении по существу заявления о предварительном согласовании мест размещения перечисленных выше рекламных конструкций, что создаёт необоснованные препятствия в осуществлении хозяйствующим субъектом предпринимательской деятельности и может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По данному факту 04.06.2013 УФАС по делу N 33-07/13 принято соответствующее решение.

Не согласившись с указанным решением, заявитель обратился в суд с требованием о признании его недействительным в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что действия ГУАиГ Администрации г. Челябинска, уклонившегося от рассмотрения обращения предпринимателя в установленном законом порядке, нарушают положения ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и создают ИП Карякину В.С. необоснованные препятствия для осуществления его предпринимательской деятельности по размещению рекламных конструкций, поскольку целью обращения предпринимателя в ГУАиГ Администрации г. Челябинска являлось получение согласования данного органа для его последующего представления в уполномоченный на выдачу разрешений на установку рекламных конструкций орган местного самоуправления (Управление наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска). Выдача заключений о возможности (невозможности) установки рекламных конструкций отнесена к компетенции ГУАиГ Администрации г. Челябинска, в связи с чем суд указал, что ИП Карякин B.C. обратился в надлежащий орган по вопросам, отнесённым к компетенции данного органа, с приложением всех необходимых документов, а значит, у ГУАиГ Администрации г. Челябинска не имелось оснований не рассматривать заявление предпринимателя по существу и рекомендовать ему обратиться в Управление наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска.

Выводы суда являются верными, соответствуют обстоятельствам дела и нормам материального права, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путём установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Порядок распространения наружной рекламы определяется статьёй 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе). Кроме того, на местном уровне в целях урегулирования вопроса о порядке выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, органы местного самоуправления принимают Правила установки рекламных конструкций.

Согласно части 9 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

На территории г. Челябинска на момент совершения оспариваемых действий и рассмотрения спора по существу судом первой инстанции (до 13.12.2013) действовало "Положение о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске", утверждённое решением Челябинской городской Думы от 10.07.2008 N 33/2 (далее - Положение).

Главой II названного Положения был установлен перечень уполномоченных органов по вопросам согласования установки и эксплуатации рекламных конструкций и выдачи разрешения на их установку, в числе которых Управление наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска, уполномоченное на выдачу разрешений на установку рекламных конструкций в г. Челябинске (пункт 8), а также ряд органов, с которыми должно быть согласовано место размещения рекламной конструкции до получения такого разрешения, в том числе: ГУАиГ Администрации г. Челябинска, уполномоченный орган по безопасности дорожного движения, Управление экологии и природопользования Администрации города Челябинска и уполномоченный орган в сфере охраны объектов культурного наследия (пункты 9-11.1 Положения).

В соответствии с частью 13 статьи 19 Закона о рекламе, орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.

Аналогичные нормы были закреплены в пункте 62 действовавшего на момент рассмотрения спора Положения.

Из буквального толкования положений перечисленных норм права следует, что разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции может быть выдано лишь после проведения соответствующей процедуры согласования места размещения рекламной конструкции с уполномоченными органами.

Данная процедура может быть инициирована как органом местного самоуправления, уполномоченным на выдачу разрешения на установку и размещение рекламных конструкций, так и лицом, заинтересованным в получении такого разрешения.

Таким образом, законодателем в части 13 статьи 19 Закона о рекламе и пункте 62 Положения установлено два способа согласования мест размещения рекламных конструкций с уполномоченными органами:

1) по требованию органа местного самоуправления, уполномоченного на принятие решения о согласовании места размещения рекламной конструкции, в порядке рассмотрения заявления лица, заинтересованного в размещении рекламной конструкции, о выдаче разрешения на её установку и размещение;

2)по заявлению самого лица, заинтересованного в размещении рекламной конструкции, поданному до обращения в орган местного самоуправления, уполномоченный на принятие решения о согласовании места размещения рекламной конструкции, в целях предварительного согласования места размещения рекламной конструкции с уполномоченными органами.

Право выбора способа согласования места установки и размещения рекламной конструкции (путём непосредственного обращения в уполномоченные органы для согласования либо посредством обращения с заявлением о выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в орган, уполномоченный на выдачу таких разрешений) предоставлено лицу, заинтересованному в получении разрешения на установку и размещение рекламной конструкции.

Из положений части 13 статьи 19 Закона о рекламе, пунктов 9 и 62 Положения следует, что для получения разрешения Управления наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска необходимо, в числе прочего, согласовать установку и размещение рекламной конструкции на предмет соответствия единому художественному оформлению города, единому городскому рекламно-информационному пространству.

На основании пункта 9 главы II Положения ГУАиГ Администрации г. Челябинска является уполномоченным органом по согласованию мест установки и эксплуатации рекламных конструкций и в этой связи наделено в том числе полномочиями по выдаче заключений по установке рекламных конструкций (подпункт 3 пункта 9 Положения).

Следовательно, в обязанности заявителя вменено рассмотрение заявлений о предварительном согласовании мест размещения рекламных конструкций и выдача мотивированных заключений о возможности (невозможности) установки рекламных конструкций.

Данная обязанность, как указано выше, должна исполняться независимо от того, кто обратился в ГУАиГ Администрации г. Челябинска с заявлением о проведении согласования места размещения рекламной конструкции: Управление наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска, в функции которого входит выдача разрешений на установку и размещение рекламных конструкций, либо само лицо, заинтересованное в размещении рекламной конструкции.

Неисполнение данной обязанности препятствует получению разрешения на установку и размещение рекламной конструкции, без которого рекламная конструкции не может быть легитимно установлена.

В рассматриваемой ситуации ГУАиГ Администрации г. Челябинска не исполнило свою обязанность по согласованию места размещения рекламных конструкций предпринимателя по его заявлению, чем создало ему необоснованные препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности по размещению наружной рекламы и нарушило пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем у коллегии судей апелляционного суда нет оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о наличии в действиях заявителя нарушения, предусмотренного указанной нормой права, и отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя.

Довод апеллянта о необоснованном применении к рассматриваемым правоотношениям положений Федерального закона "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации" N 59-ФЗ от 02.05.2006 отклоняется коллегией судей апелляционного суда, исходя из следующего:

В силу частей 1, 3 статьи 2 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ) граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

В соответствии со ст. 4 Закона N 59-ФЗ под обращением гражданина понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления (пункт 1); под заявлением - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц (пункт 3).

Согласно части 1 статьи 9 Закона N 59-ФЗ обращение, потупившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

Порядок рассмотрения заявлений индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, касающихся согласования мест размещения рекламных конструкций, установлен специальными нормами права: статьёй 19 Закона о рекламе и действовавшим на момент рассмотрения спора в суде первой инстанции "Положением о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске", утверждённым решением Челябинской городской Думы от 10.07.2008 N 33/2.

Вместе с тем, положениями указанных специальных норм права порядок и сроки рассмотрения органом местного самоуправления заявлений граждан (индивидуальных предпринимателей) о согласовании места размещения рекламной конструкции не установлены, в связи с чем коллегия судей апелляционного суда, как и суд первой инстанции, считает возможным применить к рассматриваемым правоотношениям положения Закона N 59-ФЗ по аналогии.

Согласно статье 12 Закона N 59-ФЗ письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения (часть 1). В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение (часть 2).

В рассматриваемой ситуации обращение предпринимателя по существу не рассмотрено, в связи с чем антимонопольный орган и суд первой инстанции пришли к обоснованному выводу о нарушении данным бездействием перечисленных выше требований Закона N 59-ФЗ. Оснований для переоценки данного вывода на стадии апелляционного производства не имеется.

Ссылка апеллянта на неполноту представленных предпринимателем документов для согласования места размещения рекламных конструкций отклоняется коллегией судей апелляционного суда, поскольку из письма ГУАиГ г. Челябинска от 18.12.2012 N 40-12898/оф (л.д. 33), по поводу которого предприниматель обратился в антимонопольный орган, следует, что заявки ИП Карякина В.С. о согласовании места размещения рекламных конструкций не рассматривались вовсе и полнота приложенных к ним документов не проверялась, в связи с чем апеллянт не вправе ссылаться на данное обстоятельство как на основание для неисполнения своей обязанности по согласованию мест размещения рекламных конструкций.

Более того, в силу пункта 2 части 1 статьи 10 Закона N 59-ФЗ государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо вправе запрашивать, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия, в связи с чем сама по себе неполнота документов не может являться основанием для уклонения органа местного самоуправления от исполнения возложенной на него публично-правовой функции.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя.

По мнению суда апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для её удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным лицами, участвующими в деле, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст.268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

С учётом изложенного, обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Вопрос о распределении судебных расходов по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривается, поскольку податель жалобы от её уплаты освобождён.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 07.10.2013 по делу N А76-14233/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г.Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.А. Малышева

Судьи

Ю.А. Кузнецов В.М. Толкунов