Совершенствование межбюджетного регулирования на муниципальном уровне (С.А. Карчевская, "Финансы", N 2, февраль 2008 г.)

Совершенствование межбюджетного регулирования
на муниципальном уровне

В рамках реформы федеративных отношений и местного самоуправления разграничены расходные полномочия между типами муниципальных образований и закреплены доходные источники за соответствующими местными бюджетами.

Полномочия органов местного самоуправления (ОМСУ) поселений, городских округов и муниципальных районов по решению вопросов местного значения осуществляются ими самостоятельно. При этом федеральным законодательством установлен прямой запрет на подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования.

В то же время ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относит выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением данного вопроса, как и любого другого вопроса местного значения, исполняются за счет собственных средств местных бюджетов муниципальных районов. В связи с этим возникают взаимоотношения между районами и поселениями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Для реализации данного полномочия в Бюджетном кодексе РФ предусмотрены следующие бюджетные полномочия муниципального района:

- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений и предоставление межбюджетных трансфертов;

- установление в соответствии c федеральными законами и законами субъектов РФ нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законами субъектов РФ в бюджеты муниципальных районов.

Таким образом, выбор соотношения приоритетов между стимулированием местных органов власти поселений к развитию налоговой базы и равномерностью распределения финансовой помощи между поселениями соответствующего района стоит не только перед субъектами РФ, но и перед органами местного самоуправления муниципальных районов в отношении расположенных на их территории поселений.

Реализация бюджетной нормы в части закрепления дополнительных единых нормативов отчислений в бюджеты поселений в настоящее время имеет очень ограниченную сферу применения, что объясняется следующим:

- бюджеты отдельных муниципальных районов имеют низкую налоговую составляющую в собственных доходах (при среднем уровне налоговой составляющей в собственных доходах местных бюджетов муниципальных районов РФ 35,9%, в 52 регионах она ниже среднероссийской);

- наличие высокой дифференциации налоговой базы в разрезе поселений по отдельным налогам и сборам.

Согласно мониторингу исполнения местных бюджетов, проводимому Министерством финансов РФ по данным субъектов РФ, отдельные муниципальные районы закрепили за бюджетами поселений нормативы: по налогу на имущество организаций и единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - в 1 регионе; по транспортному налогу - в 3 регионах; по налогу на прибыль - в 2 регионах; по налогу на доходы физических лиц - в 9 регионах; по единому сельскохозяйственному налогу - в 12 регионах.

Налоговые поступления, закрепленные дополнительно за бюджетами поселений, по плану составляют лишь 952,1 млн. руб., или 3,5% в общем объеме налоговых доходов поселений, из которых 774,8 млн. руб. (2,8%) приходится на налог на доходы физических лиц.

При определении выбора механизмов межбюджетного регулирования учитывается, что поселения получают финансовую помощь из региональных фондов финансовой поддержки поселений, причем ее объем определяется законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ. Вместе с тем, в соответствии с требованиями БК РФ единые нормативы отчислений в бюджеты поселений устанавливаются решением представительного органа муниципального района, которое должно иметь неограниченный срок действия. В связи с этим у районов могут возникнуть объективные основания для пересмотра нормативов отчислений в бюджеты поселений.

Введение новой редакции БК РФ расширило рамки межбюджетного регулирования между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений. Так, долгожданной новацией БК РФ является ст. 93.3, предусматривающая право муниципальных районов с 1 января 2008 г. предоставлять бюджетам поселений бюджетные кредиты на срок до одного года. Установление данного права наряду с предоставлением бюджетных кредитов поселениям из бюджета субъекта РФ было вызвано необходимостью оперативного решения вопросов оказания в течение года дополнительной финансовой помощи поселениям, что при наличии их большого количества в регионах весьма затруднительно.

Основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального района.

В случае если предоставленные бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций бюджетам поселений из бюджета муниципального района (в случае передачи муниципальному району полномочия субъекта РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений), а также за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений. Финансовые органы муниципальных районов устанавливают в соответствии с общими требованиями, утвержденными приказом Министерства финансов РФ от 12.11.2007 г. N 104н, порядок взыскания остатков непогашенных кредитов.

Исходя из данной бюджетной нормы, взыскание задолженности по бюджетным кредитам осуществляется за счет средств субъекта РФ в случае передачи муниципальным районам полномочий по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений. Представляется, что данное положение требует доработки.

Во-первых, реализуя полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, муниципальные районы предоставляют этим бюджетам дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений, но взыскание задолженности по бюджетным кредитам за счет указанных средств не предусмотрено бюджетным законодательством.

Во-вторых, предоставляя дотации бюджетам поселений, субъекты РФ выполняют свои собственные полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений. При этом, в соответствии со ст. 137 БК РФ, выравнивание бюджетной обеспеченности поселений может осуществляться как непосредственно с регионального уровня, так и путем передачи полномочий муниципальным районам по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений. В настоящее время 17 субъектов РФ предоставляют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений непосредственно из регионального бюджета.

Таким образом, при наличии средств районных фондов финансовой поддержки поселений погашение задолженности по бюджетным кредитам поселений будет осуществляться только за счет взыскания доходов от федеральных и (или) региональных налогов, что нецелесообразно.

На наш взгляд, необходимо уточнить и положения ч. 3 ст. 93.2 БК РФ в части предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам, исключив обязательность предоставления ОМСУ обеспечения исполнения своего обязательства по возврату бюджетных кредитов.

В соответствии с данной нормой кредит может быть предоставлен только при условии обеспечения заемщиком исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, за исключением случаев, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект РФ.

Данная законодательная норма ущемляет бюджетные права муниципальных образований по сравнению с Российской Федерацией и субъектами РФ, тем самым нарушает принцип равенства бюджетных прав всех уровней бюджетной системы. Кроме того, реализация нормы будет затруднена из-за длительности оформления процедуры предоставления кредита, в результате чего потребность в нем отпадет. Весьма проблематично для поселений (особенно сельских) и привлечение обеспечения, обладающего высокой степенью ликвидности, что может привести к отказу в предоставлении бюджетных кредитов.

Важной составляющей межбюджетного регулирования на муниципальном уровне является оказание финансовой помощи бюджету одного муниципального образования за счет средств бюджета другого.

В соответствии со ст. 142 новой редакции БК РФ межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района бюджетам поселений могут предоставляться в форме: дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений; субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; иных межбюджетных трансфертов.

В целях выравнивания бюджетной обеспеченности поселений в составе расходов местных бюджетов муниципальных районов предусматриваются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, которые образуют районный фонд финансовой поддержки поселений (РФФПП). Распределение РФФПП на основе оценки уровня бюджетной обеспеченности поселения осуществляется с его целью повышения у наименее обеспеченных муниципалитетов в силу различий социально-экономического развития.

Согласно данным мониторинга, в региональных бюджетах на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в 2007 г. предусмотрено 18,8 млрд. руб., а в бюджетах муниципальных районов - 21,5 млрд. руб., т.е. 53,4% общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселения получают с районного уровня.

В отличие от предыдущей редакции БК РФ, где предусматривалось право муниципальных районов создавать РФФПП в целях дополнительного по отношению к дотациям из регионального фонда финансовой поддержки поселений выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий по вопросам местного значения, новая редакция предусматривает образование указанного фонда наряду с созданием региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Распределение РФФПП осуществляется в соответствии с требованиями, установленными БК РФ, и аналогичны по отношению к региональным фондам финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Право на получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района (за исключением дотаций, предоставляемых за счет средств бюджета субъекта РФ в случае передачи муниципальному району полномочий субъекта РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений) имеют поселения, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений показывает, во сколько раз объем доходов бюджета отдельного муниципального образования, приведенный к сопоставимому виду с учетом ценовых факторов и численности потребителей бюджетных услуг, больше или меньше среднего по всем поселениям данного муниципального района объема доходов на душу населения.

БК РФ устанавливает правило "ранжировки" поселений, в соответствии с которым уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из указанного фонда иного поселения, входящего в состав данного муниципального района, которое до распределения указанных дотаций имело более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.

С введением в БК РФ положений по внедрению в бюджетный процесс трехлетнего бюджетного цикла в части распределения дотаций на очередной финансовый год и плановый период при пересчете бюджетной обеспеченности поселений на очередной финансовый год правило "ранжировки" поселений будет автоматически нарушаться. В связи с этим целесообразно рассмотреть отмену указанной нормы, тем более в отношении субъектов РФ при их выравнивании за счет Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ аналогичная норма с 1 января 2008 г. отменена.

Следует обратить также внимание на новую редакцию нормы, предусматривающей, что порядок определения объемов районных фондов финансовой поддержки поселений и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета муниципального района устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

Согласно бюджетному законодательству федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Объем РФФПП (за исключением дотаций, предоставляемых за счет субвенций из регионального фонда компенсаций) определяется ОМСУ муниципальных районов самостоятельно. Законами субъекта РФ могут устанавливаться подходы к определению объемов указанных фондов, которые могут быть:

а) в процентах от собственных доходов бюджета муниципального района;

б) в процентах от объема расходных полномочий поселений;

в) исходя из необходимости обеспечения заданного уровня бюджетной обеспеченности поселений, установленного муниципальным районом при выравнивании бюджетной обеспеченности поселений;

г) в процентах от разницы в оценках суммарных расходных потребностей и доходных возможностей поселений по формуле:

РФФПП = Пр x Сумма (Рi-ПДi),

где:

РФФПП - районный фонд финансовой поддержки поселений;

Пр - процент от разницы в оценках суммарных расходных потребностей и доходных возможностей поселений, который будет покрываться за счет дотации из РФФПП;

Рi - суммарная оценка расходных потребностей на выполнение полномочий i-ого поселения;

Пдi - суммарный прогноз доходов i-ого поселения с учетом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из регионального бюджета;

i - поселения муниципального района, у которых разница между суммарной оценкой расходных потребностей на выполнение полномочий и суммарным прогнозом доходов положительная;

д) индексация установочного в текущем финансовом году объема РФФПП на уровень инфляции.

Необходимо отметить значительную правовую проблему, связанную с реализацией межмуниципальных соглашений по передаче отдельных полномочий между муниципальным районом и поселениями, которая не нашла своего отражения в БК РФ.

Статья 15 Федерального закона N 131-ФЗ предоставляет право ОМСУ отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключать с ОМСУ муниципального района соглашения о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Соответственно и ОМСУ муниципального района вправе заключать аналогичные соглашения с ОМСУ отдельных поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения (в том числе досрочного) их действия, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий.

Однако реализация данной статьи в части формы финансового обеспечения передаваемых полномочий вызывает вопросы, связанные с введением с 1 января 2008 г. новой редакции БК РФ, уточняющей понятия и формы межбюджетных трансфертов (МБТ).

Исходя из определения субвенций (п. 1 ст. 133, п. 1 ст. 140 БК РФ) средства, предоставляемые в рамках указанных межмуниципальных соглашений, не могут быть переданы в данной форме, так как предусматривают их передачу из Федерального фонда компенсаций или Регионального фонда компенсаций только в случае делегирования отдельных государственных полномочий РФ или субъектов РФ на муниципальный уровень.

Не могут быть предоставлены финансовые средства и в форме субсидий. Согласно п. 1 ст. 132 и п. 1 ст. 139 БК РФ субсидии могут быть предоставлены из федерального и регионального фондов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, т.е. в случае софинансирования расходов ОМСУ другим уровнем публичной власти. В связи с этим Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено выделение субсидий из бюджета муниципального района бюджетам поселений для софинансирования отдельных вопросов местного значения и создание районных фондов софинансирования расходов.

Следовательно, данный механизм межбюджетного регулирования может быть реализован лишь в форме иных МБТ.

Несмотря на широкую практику заключения межмуниципальных соглашений по передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями, БК РФ как специальный закон, регулирующий отношения между субъектами бюджетных правоотношений, ни в прежней, ни в новой редакции не содержит положений в части возможности органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений на передачу МБТ в соответствии с заключенными соглашениями.

Пункт 4 ст. 9 БК РФ в новой редакции, регулирующей бюджетные полномочия муниципальных образований, предусматривает только возможность осуществления финансовым органом муниципального района отдельных бюджетных полномочий финансового органа поселения на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

Для преодоления возможных противоречий между положениями БК РФ и Федерального закона N 131-ФЗ необходимо внести в БК РФ дополнения в части возможности предоставления иных МБТ бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов и предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района (поселения).

Соответствующие изменения требуется внести в ст. 86 БК РФ, регулирующую вопросы расходных обязательств муниципальных образований, дополнив основания возникновения расходных обязательств муниципальных образований, а также в ч. 4 ст. 15 закона N 131-ФЗ.

Необходимо остановиться еще на одной правовой проблеме, связанной с реализацией переданных полномочий на основании межмуниципальных соглашений.

Законодательство о местном самоуправлении не предусматривает возможности ОМСУ муниципальных районов и поселений в случае указанной передачи дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных друг другу отдельных полномочий.

Например, ОМСУ поселений не могут содержать детские дошкольные учреждения за счет собственных доходов своего бюджета, так как их право осуществления расходов ограничено размером субвенций из бюджета соответствующего района.

Рассмотрим данную проблему шире. В настоящее время в РФ насчитывается 19,9 тыс. сельских поселений. Очевидно, что жители отдельного поселения не пользуются услугами детских дошкольных учреждений, расположенных на территории другого поселения. В этом случае услуги по предоставлению дошкольного образования не носят межмуниципального характера и могут осуществляться ОМСУ тех поселений, где существует потребность в них. Но в случае передачи поселениям этих полномочий, предоставление услуг может осуществляться только в пределах средств, перечисляемых из бюджета муниципального района в бюджет поселений, т.е. ОМСУ ограничены в возможности влиять на объем и качество такой важной социальной услуги.

С другой стороны, отдельные вопросы местного значения в ряде случаев могут более эффективно решаться именно на районном уровне, так как соответствующими услугами на территории поселения могут пользоваться жители близлежащих поселений. В качестве примера можно привести организацию библиотечного обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; охрану и сохранение объектов культурного наследия, расположенных на территории поселения; обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; организацию и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке.

В настоящее время передача части полномочий поселений на районный уровень имеет массовый характер. Так, в 2007 г. в 64 регионах в утвержденных бюджетах 11733 поселений (61,5 % от их общего количества) предусмотрены субвенции в размере 17,8 млрд. руб. для предоставления их бюджетам муниципальных районов в связи с передачей отдельных переданных полномочий, т.е. 18,5% расходов по решению вопросов местного значения поселений осуществляется муниципальными районами.

С другой стороны, в 46 регионах 425 муниципальных района, или 24% от их общего количества, передали поселениям часть своих полномочий по решению вопросов местного значения с соответствующей передачей субвенций в объеме 9,6 млрд. руб., т.е. 2% расходов по решению вопросов местного значения муниципальных районов осуществлялись ОМСУ поселений.

В 19 субъектах РФ межмуниципальная передача полномочий в 2007 г. не осуществлялась.

Следует подчеркнуть, что в соответствии с ч. 5 ст.19 закона N 131-ФЗ право муниципальных образований по использованию собственных средств местных бюджетов установлено в отношении делегированных на муниципальный уровень государственных полномочий в случае и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Таким образом, имеют место случаи, когда установленное федеральным законом разграничение полномочий не соответствует принципам субсидиарности и приводит к снижению качества предоставления бюджетных услуг на местном уровне. В связи с этим необходимо предоставить муниципальным образованиям право по дополнительному финансированию расходов не только по передаваемым государственным полномочиям, но и муниципальным. Кроме того, с учетом анализа эффективности практики заключения межмуниципальных соглашений между муниципальными районами и поселениями целесообразно рассмотреть вопрос о введении законодательной нормы по заключению таких соглашений в случае необходимости и с городскими округами.

Рассматривая вопросы предоставления иных МБТ из местных бюджетов, следует подчеркнуть, что бюджетное законодательство не устанавливает каких-либо ограничений на предоставление иных МБТ из местных бюджетов. Бюджетным законодательством установлено ограничение только в отношении субъектов РФ. Согласно ст. 139.1 БК РФ иные межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ могут быть предоставлены местным бюджетам только в пределах 10% общего объема межбюджетных трансфертов.

На наш взгляд, в целях повышения прозрачности и объективности механизмов финансовой помощи поселениям за счет средств бюджетов муниципальных районов целесообразно установить аналогичное ограничение для муниципальных районов на выделение иных МБТ (без учета МБТ на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями с ОМСУ поселений).

БК РФ предусматривается особая форма МБТ - межбюджетные субсидии (до 1 января 2008 г. - субвенции), перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 закона N 131-ФЗ, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Порядок предоставления указанных субсидий регулируется ст. 142.3 БК РФ.

Согласно указанной статье закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселения) нормой представительства или избираться на муниципальных выборах.

Если на территории муниципального района используется первый вариант формирования представительного органа муниципального района, то установленные ч. 4 ст. 53 закона N 131-ФЗ расходы бюджетов муниципальных районов по решению вопросов местного значения осуществляются за счет субсидий (до 1 января 2008 г. - субвенций), перечисляемых в обязательном порядке из бюджетов поселений.

Таким образом, законодательно установлен механизм межбюджетного регулирования, зависящий только от порядка формирования представительного органа муниципального района.

Уставом муниципального района и (или) муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района устанавливаются цели, порядок расчета, перечисления и использования межбюджетных субсидий.

Размер межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах. При этом, в соответствии с требованиями БК РФ размер субсидии должен быть установлен исходя из единого для всех соответствующих поселений данного муниципального района норматива в расчете на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг.

В новой редакции БК РФ уточнен порядок взыскания указанных средств в случае невыполнения органом местного самоуправления поселения решения представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района в части перечисления межбюджетных субсидий в бюджет муниципального района. Вместо ранее предусмотренного снижения для данного поселения нормативов отчислений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление в бюджет муниципального района средств в установленном размере, сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет подлежащих зачислению в местный бюджет указанных налогов и сборов в порядке, определяемом финансовым органом муниципального района с соблюдением общих требований, установленных приказом Министерства финансов РФ от 31.10.2007 г. N 97р.

Практика формирования представительных органов муниципальных районов по первому варианту не имеет широкого применения.

По данным мониторинга Министерства финансов РФ, число поселений, перечисляющих субвенции муниципальным районам на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, составляет 1087 (в том числе, 942 в Татарстане, 132 в Ставропольского крае, 9 в Ленинградской области и 4 в Карелии), или 5% от общего количества поселений в РФ. В бюджетах этих поселений на указанные цели в 2007 г. предусмотрено 1,7 млрд. руб., в том числе в бюджетах поселений Татарстана - 1,0 млрд. руб., Ставропольского края - 648,5 млн. руб.).

Как инструмент максимального соответствия доходных источников местных бюджетов и полномочий ОМСУ по решению вопросов местного значения межбюджетного регулирования на муниципальном уровне для достижения цели он имеет серьезные недостатки:

- полностью зависит от способа формирования представительного органа;

- происходит размывание полномочий по решению вопросов местного значения, т.к. решение вопросов местного значения муниципального района не входит в компетенцию поселения;

- нарушается единство подходов к формированию методологии межбюджетных отношений, и они усложняются на муниципальном уровне;

- возможны конфликты между муниципальными районами и отдельными поселениями по определению размера межбюджетных субсидий.

В связи с этим представляется обоснованным предложение по отмене указанной формы межбюджетных трансфертов.

В продолжение темы совершенствования бюджетного законодательства следует остановиться на актуальности вопроса внесения существенных изменений в законодательство о местном самоуправлении.

Закон N 131-ФЗ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Вместе с тем, гл. 8 "Экономическая основа местного самоуправления" устанавливает детальное правовое регулирование отдельных вопросов бюджетного процесса в муниципальных образованиях, в том числе в части межбюджетного регулирования.

Необходимость включения в 2003 г. в этот закон положений, регулирующих формирование доходов местных бюджетов, оказание финансовой помощи муниципальным образованиям из региональных бюджетов, объяснима, так как таким образом гарантировалась преемственность этих положений - внесение их в 2004 г. в БК РФ и НК РФ.

Однако в настоящее время установленное законом N 131-ФЗ правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений не соответствует отдельным положениям БК РФ, в т.ч. в редакции федеральных законов N 120-ФЗ от 20.08.2004 г. и N 63-ФЗ от 26.04.2007 г. Так, из 17 статей гл. 8 Федерального закона N 131-ФЗ не соответствуют полностью или частично положениям БК РФ 10 статей.

Законодательное регулирование общественных отношений предусматривает наличие механизма преодоления противоречий между положениями актов законодательства. В случае противоречия предписаний, содержащихся в актах равной юридической силы, действует тот акт, который принят позже.

Вместе с тем, наличие в законе N 131-ФЗ положений, регулирующих бюджетные правоотношения, приводит к тому, что субъекты данных правоотношений зачастую руководствуются именно этими положениями и тем самым нарушают БК РФ.

Кроме того, наличие в данном законе положений, регулирующих бюджетные правоотношения, требуют приведения их в соответствие с постоянными изменениями, вносимыми в БК РФ, и тем самым нарушает стабильность правового поля реализации реформы местного самоуправления.

Представляется, что поскольку БК РФ является специальным, регулирующим бюджетные правоотношения, законодательством по отношению к ФЗ N 131-ФЗ, соответствующие правоотношения не должны являться предметом регулирования последнего. В связи с этим необходимо либо полностью исключить соответствующие нормы из Федерального закона N 131-ФЗ, либо, как компромиссный вариант, сохранить статьи с отсылкой на положения БК РФ, как это предусмотрено в отдельных положениях того же закона.

С.А. Карчевская,

начальник отдела муниципальных образований

Департамента межбюджетных отношений Минфина России,

заслуженный экономист РФ

"Финансы", N 2, февраль 2008 г.