Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2013 г. N 15АП-19276/13 (ключевые темы: гражданский персонал - материальное стимулирование - бюджетные средства - военная служба по контракту - финансовое обеспечение)

Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2013 г. N 15АП-19276/13

город Ростов-на-Дону

23 декабря 2013 г.

дело N А53-14196/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 декабря 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Ефимовой О.Ю., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Войцешко И.С.,

при участии в судебном заседании

от заявителя: представитель по доверенности Дударева В.Н.;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 15.05.2013 г.

N 58-10-01-17/1224 Маргарян Г.Б.,

от Федерального государственного казенного учреждения "111 Государственный центр судебно-медицинских и криминалистических экспертиз": представитель по доверенности от 13.12.2013 г. N 1173 Пацера Е.В.; представитель по доверенности от 16.12.2013 г. N 2306;

от Федерального казенного учреждения "Дорожно-эксплуатационный участок N 6" Министерства обороны Российской Федерации: представитель по доверенности от 16.12.2013 г. N 2306 Скоробогатько Е.П.;

от Федерального государственного учреждения "1002 Центр ГСЭН": представитель не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.10.2013 г. по делу N А53-14196/2013 по заявлению Федерального казенного учреждения Управления финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Ростовской области,

заинтересованное лицо: Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ростовской области,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Федеральное государственное казенное учреждение "111 Государственный центр судебно-медицинских и криминалистических экспертиз" Министерства обороны Российской Федерации; Федеральное казенное учреждение "Дорожно-эксплуатационный участок N 6" Министерства обороны Российской Федерации; Федеральное государственное учреждение "1002 Центр ГСЭН",

принятое в составе судьи Чернышевой И.В.,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Ростовской области (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ростовской области (далее - управление) от 29.05. 2013 г.

Определением Арбитражного суда Ростовской области от 19.07.2013 г. к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Федеральное государственное казенное учреждение "16 Государственный центр судебно-медицинских и криминалистических экспертиз" Министерства обороны Российской Федерации, Федеральное казенное учреждение "Дорожно-эксплуатационный участок N 6" Министерства обороны Российской Федерации, Федеральное государственное учреждение "1002 Центр ГСЭН".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 09 октября 2013 года заявленные требования удовлетворены.

Решение мотивировано тем, что возложение на учреждение обязанности при издании приказов на выплату дополнительного материального стимулирования лицам гражданского персонала требовать от начальников войсковой части, иных учреждений рапортов начальников структурных подразделений, противоречит Приказу Министра обороны России N 1010 от 26.07.2010 г.

Не согласившись с данным судебным актом, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ростовской области обжаловало его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе управление просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что лица, замещающие должность дорожного мастера являются непосредственными начальниками для рабочих филиалов ФКУ "Дорожно-эксплуатационный участок N 6" Министерства обороны Российской Федерации и для издания приказов на выплату дополнительного материального стимулирования работников необходимо было наличие рапортов дорожного мастера. Заявитель и третьи лица - ФГУ "1002 центр государственного санитарно - эпидемиологического надзора" Минобороны Российской Федерации и Федеральное казенное учреждение "Дорожно-эксплуатационный участок N 6" Министерства обороны Российской Федерации, заключили договоры на обслуживание, предметом которых является осуществление финансово - экономического обеспечения войсковых частей, состоящих на обеспечении, в пределах бюджетных ассигнований по бюджетной смете, утвержденной в порядке, установленном Министерством обороны Российской Федерации, на основании поручения указанных третьих лиц.

Управление также указывает, что согласно указанным договорам заявитель обязуется информировать третьих лиц о возможных последствиях осуществляемых хозяйственных операций и консультировать по вопросам бюджетного учета и составления отчетности; разъяснить личному составу обслуживаемой войсковой части нормы действующего законодательства по вопросам заработной платы, иных выплат, предусмотренных законодательством удержаний, предоставление социальных гарантий и компенсаций, а также заявитель несет ответственность за соответствие представляемых услуг требованиям законодательства Российской Федерации и нормативным правовым актам по учету и составления отчетности по операциям, осуществляемым в интересах другой стороны договора. Выплаты премий за 3, 4 кварталы 2012 года по итогам работы за 2012 год во всех войсковых частях и организациях, состоящих на финансовом обеспечении заявителя, производились на основании приказов начальников войсковых частей без учета и с нарушением требований норм законодательства Российской Федерации. В связи с этим, по мнению апеллянта оспариваемый ненормативный правовой акт соответствует законодательству Российской Федерации, не нарушает прав и законных интересов заявителя и третьих лиц.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании пояснил доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, а требования апелляционной жалобы удовлетворить.

Представитель заявителя в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении требований апелляционной жалобы отказать.

Представители Федерального государственного казенного учреждения "111 Государственный центр судебно-медицинских и криминалистических экспертиз" и Федерального казенного учреждения "Дорожно-эксплуатационный участок N 6" Министерства обороны Российской Федерации возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении требований апелляционной жалобы отказать.

Как следует из материалов дела, в соответствии с поручением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 13.12.2012 г. N 43-01-03-25/5127 должностными лицами управления проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности учреждения за период с 01.01.2010 г. по 31.12.2012 г., по результатам которой составлен акт от 06.05.2013 г.

Проверкой установлено, что в нарушение пункта 6-7 Порядка определения и расходования объемов бюджетных средств, направляемых на дополнительные выплаты военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и премии лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 26.07.2010 г. N 1010 издание приказов начальниками ФГКУ "16 Государственный центр судебно-медицинских и криминалистических экспертиз" Министерства обороны Российской Федерации, ФКУ "Дорожно-эксплуатационный участок N 6" Министерства обороны Российской Федерации, ФГУ "1002 ЦГСЭН СКВО" Министерства обороны Российской Федерации на выплату дополнительного материального стимулирования лицам гражданского персонала производилось без представляемых непосредственными командирами (начальниками, руководителями) рапортов и без учета результатов исполнения лицами гражданского персонала должностных обязанностей в период, за который осуществляется выплата.

По результатам проверки управлением внесено Представление от 29.05.2013 г. N 58-04-01-18/1415, обязывающее заявителя по делу устранить допущенные нарушения финансовой дисциплины путем издания приказов на выплату дополнительного материального стимулирования лицам гражданского персонала производить в соответствии с требованиями Порядка определения и расходования объемов бюджетных средств, направляемых на дополнительные выплаты военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и премии лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 26.07.2010 г. N 1010.

Не согласившись с данным представлением, учреждение оспорило его в судебном порядке.

Повторно исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункте 6 постановления Пленума Верхового Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Приказом Министра обороны Российской Федерации от 26 июля 2010 г.

N 1010 утвержден Порядок определения и расходования объемов бюджетных средств, направляемых на дополнительные выплаты военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и премии лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Порядок). Выплаты осуществляются за счет бюджетных средств, выделенных на денежное довольствие военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и на оплату труда лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации.

Согласно пункту 6 Порядка определения и расходования объемов бюджетных средств, направляемых на дополнительные выплаты военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и премии лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства обороны Российской Федерации N 1010 издание приказов на выплату дополнительного материального стимулирования военнослужащим и лицам гражданского персонала производится на основании представляемых непосредственными командирами (начальниками, руководителями) рапортов.

Указанное влечет за собой хозяйственную операцию - выплату дополнительного материального стимулирования, а в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 21.11.1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" все хозяйственнее операции, проводимые организацией должны оформляться оправдательными документами, которые служат первичными учетными документами, на основании которых ведется бухгалтерский учет. Первичные учетные документы принимаются к учету, если они составлены по форме, содержащейся в альбомах унифицированных форм первичной учетной документации, а документы, форма которых не предусмотрена в этих альбомах, должны содержать следующие обязательные реквизиты наименование документа; дату составления документа; наименование организации, от имени которой составлен документ; содержание хозяйственной операции; измерители хозяйственной операции в натуральном и денежном выражении; наименование должностей лиц, ответственных за совершение хозяйственной операции и правильность ее оформления и личные подписи указанных лиц. Из вышеперечисленного следует, что рапорта оформляются в письменной форме.

В соответствии с пунктом 35 "Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10.11.2007 г. N 1495 "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации" начальники, которым военнослужащие подчинены по службе, хотя бы и временно, являются прямыми начальниками. Ближайший к подчиненному прямой начальник называется непосредственным начальником.

Из Положения о ФКУ "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Ростовской области", утвержденного Министром обороны Российской Федерации от 12.09.2011, следует, что заявитель является созданным Министерством обороны Российской Федерации для осуществления функций управления войсковым звеном некоммерческого характера учреждением. Переданные учреждению функции связаны с осуществлением операций по финансовому обеспечению за счет федеральных бюджетных средств объединений, соединений, воинских частей и учреждений.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции в соответствии со штатной структурой третьих лиц (ФГКУ "16 ГЦСМ И КЭ", ФКУ "ДЭУ - 6" И ФГКУ "1002 ЦГСЭН") их начальники являются непосредственными начальниками для всего личного состава (военнослужащих и гражданского персонала) данных учреждений, при этом в штате "ДЭУ-6" отсутствуют начальники структурных подразделений, всем личным составом данного учреждения руководит непосредственно начальник.

Выплаты премий за 3, 4 кварталы 2012 года и по итогам работы за 2012 год во всех войсковых частях и организациях, состоящих на финансовом обеспечении заявителя, производились на основании приказов непосредственных командиров (начальников, руководителей).

В соответствии с частью 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 г. N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 г. N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Орган бюджетного надзора вынес представление, действуя в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. В представлении содержатся выводы о неправомерном издании приказа на выплату дополнительного материального стимулирования лицам гражданского персонала, о нарушении учреждением бюджетного законодательства, а также требования, обязывающие отделение принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 г. N 60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, упомянутое представление органа бюджетного надзора является ненормативным правовым актом, принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Указанная правовая позиция сформирована в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.09.2009 г. N 6720/09.

При этих условиях представление государственного органа, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Исполнимость представления является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность в силу статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В оспариваемом представлении учреждению указано производить издание приказов на выплату дополнительного материального стимулирования лицам гражданского персонала производить в соответствии с требованиями Порядка определения и расходования объемов бюджетных средств, направляемых на дополнительные выплаты военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и премии лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 26.07.2010 г. N 1010. В срок до 01.07.2013 г. рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем указанных недостатков и нарушений.

При этом конкретно не указывается, кто именно в отношении каждого конкретного работника является непосредственным руководителем, порядок и способ устранения нарушений, что делает исполнение данного представления неисполнимым и является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Кроме того, суд апелляционной инстанции признает обоснованным довод учреждения о том, что представление адресовано ненадлежащему лицу, поскольку учреждение всего лишь на основании этих приказов осуществляет выплату денежных средств, а вышеуказанные приказы о выплате денежных средств издаются не начальником учреждения (кому адресовано спорное представление), а начальниками Федерального государственного казенного учреждения "16 Государственный центр судебно-медицинских и криминалистических экспертиз" Министерства обороны Российской Федерации, Федерального казенного учреждения "Дорожно-эксплуатационный участок N 6" Министерства обороны Российской Федерации, Федерального государственного учреждения "1002 Центр ГСЭН", которые не находятся в подчинении учреждения. Вмененные в вину учреждению нарушения не связаны с нарушением самим учреждением конкретных норм, требований бюджетного законодательства в виде неправомерного использования бюджетных средств (растраты, нецелевого либо неэффективного использования и т.д.). Как установлено в судебном заседании, учреждение не вправе дать оценку законности указанных приказов, следовательно, представление неправомерно адресовано учреждению, заведомо является неисполнимым, что также свидетельствует о незаконности и недействительности спорного представления.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.10.2013 г. по делу N А53-14196/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

О.Ю. Ефимова С.С. Филимонова