Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2013 г. N 02АП-10277/13

г. Киров

26 декабря 2013 г.

Дело N А17-7082/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 декабря 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания Новоселовой Е.В.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Большакова Алексея Владимировича

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 25.10.2013 по делу N А17-7082/2012, принятое судом в составе судьи Чеботаревой И.А.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Большакова Алексея Владимировича

к Административной комиссии города Иваново

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

индивидуальный предприниматель Большаков Алексей Владимирович (далее - заявитель, Предприниматель, ИП Большаков А.В.) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления к Административной комиссии города Иваново (далее - ответчик, административный орган, Административная комиссия) от 07.11.2012 N 010114, согласно которому Предприниматель привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 7.1.1 Закона Ивановской области от 24.04.2008 N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" (далее - Закон N 11-ОЗ) с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

Определением суда первой инстанции от 21.11.2013 заявление Предпринимателя принято к производству. Согласно указанному акту дело подлежало рассмотрению в порядке упрощенного производства на основании статьи 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Установив, что имеются основания для рассмотрения дела по правилам административного производства, предусмотренные частью 5 статьи 227 АПК РФ, 20.08.2013 суд первой инстанции вынес определение о рассмотрении дела по общим правилам административного производства.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 25.10.2013 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в связи с неправильной квалификацией совершенного Предпринимателем правонарушения и отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.1.1 Закона N 11-ОЗ.

ИП Большаков А. В. с принятым решением суда первой инстанции не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ивановской области от 25.10.2013 по делу N А17-7082/2012 и принять по делу новый судебный акт о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления в связи с отсутствие события вменяемого ему административного правонарушения.

По мнению заявителя жалобы, судом первой инстанции сделан ошибочный вывод о том, что на момент совершения Предпринимателем вменяемого ему правонарушения, соблюдение положений Закона Ивановской области от 11.04.2011 N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" (далее - Закон N 25-ОЗ) и Постановления Администрации города Иванова от 28.06.2012 N 1492 "О мерах по организации транспортного обслуживания населения на территории города Иванова" (далее - Постановление N 1492) относилось к лицензионным требованиям и условиям, обязательным для исполнения лицензиатами при осуществлении перевозок пассажиров в Ивановской области.

Предприниматель полагает, что данный вывод противоречит требованиям части 2 статьи 2, пункта 7 статьи 3 Федерального закона N 99-ФЗ от 04.05.2011 "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ, Закон о лицензировании) и части 1 статьи 1 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Закон N 259-ФЗ).

Основываясь на названых положениях действующего законодательства, ИП Большаков А.В. полагает, что к лицензионным требованиям и условиям могут относиться только требования федеральных нормативных актов, к которым Постановление N 1492 и Закон N 25-ОЗ не относятся.

Кроме того, Предприниматель в апелляционной жалобе также указывает на то, что судом первой инстанции при принятии решения нарушены требования части 1 статьи 168, пункта 2 части 4, части 5 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), поскольку в мотивировочной части решения отсутствует мотивированное разъяснение относительно доводов ИП Большакова А.В., изложенных в заявлении и дополнительных пояснениях по делу, в частности: судом первой инстанции не исследованы доводы Предпринимателя о наличии нарушений требований действующего законодательства при производстве по административному делу.

Более подробно доводы Предпринимателя изложены в апелляционной жалобе.

Учитывая содержание апелляционной жалобы, а также, принимая во внимание окончательное решение, принятое арбитражным судом по настоящему делу, суд апелляционной инстанции полагает, что фактически требования ИП Большакова А.В. сводятся не к отмене судебного акта, а изменению его мотивировочной части.

Административная комиссия отзыв на апелляционную жалобу не представила.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ИП Большаков А.В. имеет лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек N АСС-37-412272 от 26.06.2008.

31.10.2012 инспекторами ЦИАЗ УМВД России по г. Иваново был выявлен факт осуществления ИП Большаковым А. В. предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров на коммерческой основе по муниципальному маршруту N 37 г. Иваново, без контракта (договора) по организации регулярных перевозок в границах городского округа г. Иваново, заключенного с Администрацией города Иваново.

31.10.2012 инспектором ЦИАЗ УМВД России по г.Иваново составлен протокол об административном правонарушении N 474, которым деяние Предпринимателя квалифицировано по части 1 статьи 7.1.1 Закона N 11-ОЗ.

07.11.2012 по результатам рассмотрения материалов административного дела Административной комиссией в отношении ИП Большакова А.В. вынесено постановление N 010114, согласно которому Предприниматель привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 7.1.1 Закона N 11-ОЗ с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

Полагая, что вынесенное административным органом постановление является незаконным, Предприниматель обратился в Арбитражный суд Ивановской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из отсутствия в рассматриваемом случае у ответчика оснований для привлечения Предпринимателя к административной ответственности в соответствии с Законом N 11-ОЗ. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в рассматриваемой ситуации административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена частью 3 и частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, что исключает возможность привлечения к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 7.1.1 Закона N 11-ОЗ.

Кроме того, суд первой инстанции также пришел к выводу о том, что на момент составления протокола об административном правонарушении (30.10.2012) в деянии ИП Большакова А.В. не имелось состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.1.1 Закона N 11-ОЗ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ предусмотрено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Частью 1 статьи 65, частью 3 статьи 189 и частью 4 статьи 210 АПК РФ установлено, что по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств как каждого в отдельности, так и в их совокупности.

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ, установив, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации (далее - КРФ) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 названной нормы).

Частями 3 и 4 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением (и, соответственно, грубым нарушением) условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Статья 3 Закона N 99-ФЗ установлены следующие понятия:

- лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа;

- лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом, в соответствии с федеральными законами, указанными в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности; лицензиат - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию;

- лицензионные требования - совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования

В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ лицензированию подлежит, в том числе, деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) (в редакции, действовавшей на момент выявления правонарушения) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

Согласно подпунктам "з", "и" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 N 280 (далее - Положение о лицензировании), действовавшего на момент выявления правонарушения, лицензионными требованиями и условиями при осуществлении перевозок пассажиров являются, в том числе, соблюдение лицензиатом требований, установленных статьей 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"; соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

В силу пункта 1 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112, настоящие Правила устанавливают порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа, предусмотренных Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе требования к перевозчикам, фрахтовщикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок, а также условия предоставления транспортных средств для таких перевозок.

Частью 1 статьи 7.1.1 Закона N 11-ОЗ (в редакции, действовавшей на момент совершения правонарушения) установлена административная ответственность за осуществление юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в границах муниципального образования Ивановской области (далее - маршрут) без контракта (договора) по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в границах муниципального образования в Ивановской области, заключенного с органом местного самоуправления муниципального образования Ивановской области, наделенным в установленном порядке полномочиями в сфере организации транспортного обслуживания населения (далее - контракта).

Согласно статье 3 Закона N 25-ОЗ организация транспортного обслуживания населения осуществляется в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами Ивановской области, нормативными правовыми актами Ивановской области, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области.

Из статьи 10 Закона N 25-ОЗ следует, что полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области по организации транспортного обслуживания населения осуществляются в соответствии с федеральным законодательством, нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области.

В соответствии с пунктом 2 Постановления N 1492 перевозки пассажиров и багажа по муниципальным (городским) маршрутам города Иванова осуществляются на основании соответствующих договоров (краткосрочных договоров), заключаемых между организатором транспортного обслуживания населения - Администрацией города Иванова и перевозчиками. Порядок заключения договоров (краткосрочных договоров) на право оказания услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным (городским) маршрутам города Иванова устанавливается постановлением Администрации города Иванова от 23.07.2007 N 2271 "Об утверждении Положения о конкурсе на право оказания услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам города Иванова".

Как установлено судом первой инстанции, Предприниматель привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 7.1.1 Закона N 11-ОЗ в связи тем, что в нарушение требований пункта 2 Постановления N 1492 31.10.2012 осуществлял регулярные перевозки пассажиров в границах муниципального образования города Иваново, по муниципальному маршруту N3 7 при отсутствии договора перевозки пассажиров автомобильным транспортом, заключенного с Администрацией города Иванова.

Из материалов дела следует, что ИП Большакову А.В. выдана лицензия на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) N АСС-37-412272 от 26.06.2008 сроком действия до 26.06.2013.

На момент совершения указанного правонарушения, соблюдение положений Закона N 25-ОЗ и Постановления N 1492 относилось к лицензионным требованиям и условиям, обязательным для исполнения лицензиатами при осуществлении перевозок пассажиров в Ивановской области.

При этом за нарушение условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), административная ответственность предусмотрена частью 3 и частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Поскольку в объем лицензирования, установленного федеральным законодательством, входят все возможные ограничения предпринимательской деятельности, ответственность за нарушение установленных ограничений может быть установлена только федеральным законодательством.

Таким образом, субъект Российской Федерации вправе своим законом установить административную ответственность лишь за правонарушения, ответственность за которые не предусмотрена федеральным законодательством.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в рассматриваемой ситуации административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена частью 3 и частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, что исключает возможность привлечения к ответственности, предусмотренной Законом N 11-ОЗ, в связи с чем у ответчика не имелось оснований для привлечения Предпринимателя к административной ответственности в соответствии с Законом N 11-ОЗ.

При этом арбитражным судом обоснованно сделана ссылка на решение Ивановского областного суда от 25.12.2012 N 3-43/2012, в соответствии с которым часть 1 статьи 7.1.1 Закона N 11-ОЗ признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей. Определением Верховного Суда РФ от 27.03.2013 N 7-АПГ13-1 данное решение оставлено без изменения.

Кроме того, суд апелляционной инстанции также находит правомерным вывод арбитражного суда об отсутствии в действиях ИП Большакова А.В. на момент составления протокола об административном правонарушении (30.10.2012) состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.1.1 Закона N 11-ОЗ, по следующим основаниям.

Обязанность перевозчиков заключить договор с Администрацией города Иваново введена Постановлением N 1492, вступившим в силу 04.07.2012.

Пунктом 2 указанного постановления установлено, что порядок заключения договоров (краткосрочных договоров) на право оказания услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным (городским) маршрутам города Иванова устанавливается постановлением Администрации города Иванова от 23.07.2007 N 2271 "Об утверждении Положения о конкурсе на право оказания услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам города Иванова" (далее - Постановление N 2271).

Согласно положениям Постановления N 2271 договор подписывается организатором перевозок с победителем конкурсного отбора.

Как следует из материалов дела, ИП Большаков А.В. привлечен к ответственности за осуществление пассажирских перевозок без договора с организатором перевозок по 37 муниципальному маршруту.

В то же время, доказательства того, что после вступления в силу (04.07.2012) запрета осуществлять перевозки без договора, Администрацией проводился конкурс по указанному маршруту, отсутствуют. При этом проведенные до 04.07.2012 конкурсы не имеют правового значения, поскольку на момент их проведения нормативного запрета осуществлять перевозки без договора с Администрацией установлено не было.

Пунктом 1.4. Постановления N 2271 предусмотрено, что организация конкурса осуществляется Администрацией в лице комитета по транспорту и связи администрации города.

Как установлено судом первой инстанции, Предприниматель не мог заключить договор, поскольку конкурс в период с 04.07.2012 по 30.10.2012 не объявлялся и не проводился.

Таким образом, осуществление перевозок пассажиров без договора с организатором перевозок при отсутствии доказательств объявления и проведения конкурса по указанному маршруту после введения запрета, не могло квалифицироваться как административное правонарушение по части 1 статьи 7.1.1 Закона N 11-ОЗ, о чем обоснованно указано арбитражным судом в обжалуемом судебном акте.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии события вменяемого Предприниматель административного правонарушения.

В силу положений пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно и обоснованно признал незаконным и отменил оспариваемое постановление.

Доводы Предпринимателя о наличии со стороны ответчика нарушений требований действующего законодательства при производстве по административному делу не имеют правового значения для рассмотрения настоящего дела в связи с наличием самостоятельного основания для признания оспариваемого постановления незаконным и его отмены.

Суд апелляционной инстанции обращает внимание заявителя жалобы на то, что требования Предпринимателя были удовлетворены, в том числе, в связи с отсутствием события вменяемого ему административного правонарушения. В этой связи его требование об отмене обжалуемого решения и о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления в связи с отсутствием события вменяемого ему административного правонарушения являются необоснованными и противоречащими фактическим обстоятельствам.

Следует отметить, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, в связи с чем не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 30.2 КоАП РФ и статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 25.10.2013 по делу N А17-7082/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Большакова Алексея Владимировича - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов