Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2013 г. N 03АП-6307/13

г. Красноярск

26 декабря 2013 г.

Дело N А69-1813/2013

Резолютивная часть постановления объявлена "20" декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен "26" декабря 2013 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего - судьи Борисова Г.Н.,

судей: Иванцовой О.А., Колесниковой Г.А.,

секретаря судебного заседания Чистяковой Н.С.

при участии:

от ответчика (Территориального управления Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Республике Тыва): Доржукай А.А., представителя по доверенности от 26.09.2013,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва

на решение Арбитражного суда Республики Тыва

от "18" сентября 2013 года по делу N А69-1813/2013,

принятое судьей Чамзы-Ооржак А.Х.

установил:

Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва, ОГРН 1051700509519, ИНН 1701037843 (далее - служба, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва (далее - управление, ответчик) о признании недействительным представления от 28.06.2013 N 72 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 18 сентября 2013 года заявление удовлетворено.

Управление обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, указывая на наличие у него полномочий по вынесению службе оспариваемого представления.

Из апелляционной жалобы следует, что перечень предусмотренных статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, является открытым.

По мнению заявителя жалобы, Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденный приказом Минфина России от 04.09.2007 N 75н (далее - Административный регламент N 75н), предусматривает порядок проведения контрольных мероприятий управлением в отношении предприятий и организаций, учреждений, что позволяет применить данный порядок в отношении проверяемых органов государственного финансового контроля, созданных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Указание в представлении конкретных мероприятий по устранению допущенных нарушений не является обязательным.

Заявитель в судебное заседание своего представителя не направил, о времени и месте его проведения извещен надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителя заявителя.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора

В период с 20.05.2013 по 24.05.2013 управлением проведена проверка соблюдения службой законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле.

В ходе проверки установлено и в акте от 24.05.2013 отражены следующие нарушения:

- в нарушение пункта 9 Административного регламента исполнения Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства при использовании средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности (далее - Административный регламент) службой в Раздел IV Плана работы на 2012 год "Комплексные проверки финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и иных учреждений и организаций в муниципальных образованиях" по пунктам 156-209 не указаны конкретные объекты контрольных мероприятий комплексной проверки муниципального района "Бай-Тайгинский кожуун Республики Тыва";

- в нарушение пункта 7 Административного регламента службой проведены проверки в Государственном бюджетном учреждении здравоохранения "Стоматологическая поликлиника г. Кызыла" (пункт 127 плана) за период с 01.01.2011 по 01.10.2012, Государственном бюджетном учреждении "Тувинский национальный оркестр" (пункт 108 плана) за период с 01.01.2011 по 01.01.2012, Государственном унитарном предприятии "Аэропорт "Кызыл" (пункт 99 плана) за период с 01.01.2011 по 01.01.2012, тогда как планом работы на 2012 год по указанным объектам контрольных мероприятий предусмотрен иной проверяемый период 2010-2011 годы;

- в нарушение пункта 82 Административного регламента в актах проверок финансово-хозяйственной деятельности от 25.01.2012 N 3 (ГБУ "Тувинский национальный оркестр"), от 04.12.2012 N 287 (ГБУЗ "Стоматологическая поликлиника г. Кызыла") отсутствуют даты и подписи должностных лиц, которые получили акт.

Управление 28.06.2013 вынесло службе представление N 72 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в котором службе предложено рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства.

Служба оспорила представление в судебном порядке, указывая, что Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит порядок, методы проведения контрольных мероприятий и не определяет права, обязанности и функции управления при проведении контроля за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (муниципальными образованиями).

Исследовав представленные доказательства, заслушав представителя ответчика и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

Признавая недействительным представление управления от 28.06.2013 N 72, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемое представление противоречит нормам действующего бюджетного законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действовавшим в период проверки) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В соответствии с пунктами 5.1.1, 5.1.4, 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор:

- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с пунктами 1, 5.1.1, 5.1.4, 5.14.3, 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации. Территориальное управление осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить проверки соблюдения органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре, в том числе путем проведения повторных проверок организаций, ранее проверенных этими органами; направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Из содержания изложенных норм следует, что управление вправе осуществлять контроль и надзор в установленной сфере деятельности в виде проверок соблюдения органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре и направлять в пределах своей компетенции представления при наличии оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающихся исполнения субъектами бюджетных правоотношений бюджетного законодательства.

При этом, Бюджетный кодекс Российской Федерации и Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, не содержат порядка, методов проведения контрольных мероприятий, а также четко не определяют права, обязанности и функции Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при проведении контроля за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований).

Исходя из пунктов 5 и 6 Административного регламента N 75н, устанавливающих перечень проводимых Росфиннадзором или его территориальными органами контрольных действий и перечень субъектов, в отношении которых данные действия проводятся, Административный регламент N 75н не подлежит применению к рассматриваемым правоотношениям.

В оспариваемом представлении управление указывает на нарушение службой пунктов 7, 9, 82 Административного регламента исполнения Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства при использовании средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности, утвержденного приказом Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва от 01.03.2011 N 29, и Административного регламента исполнения Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства при использовании средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности, утвержденного приказом Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва от 09.04.2012 N 56.

Пункты 7, 9, 82 указанных Административных регламентов идентичны по содержанию.

В оспариваемом представлении указано, что оно вынесено руководителем управления в соответствии с полномочиями, предоставленными пунктом 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, на основании акта проверки от 24.05.2013 N 99 соблюдения службой бюджетного законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В апелляционной жалобе ответчик указывает, что оспариваемое представление является одной из мер принуждения.

Согласно пункту 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Суд апелляционной инстанции соглашается с доводом ответчика о том, что предусмотренный статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации не является исчерпывающим.

Вместе с тем, иные основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, как следует из статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, должны быть предусмотрены настоящим Кодексом и федеральными законами.

Как следует из акта проверки от 24.05.2013 N 99 и оспариваемого представления, выявленные управлением нарушения касаются несоблюдения службой Административного регламента исполнения службой государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства при использовании средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности.

Обосновывая принятие оспариваемого представления ссылкой на пункт 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, управление не учло, что основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации должны быть предусмотрены Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами, к которым Административный регламент исполнения службой контрольно-надзорных полномочий не относится.

Наличие предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами оснований применения к службе мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства управлением не доказано.

Как следует из акта проверки от 24.05.2013 N 99, проверка проведена, в том числе, на основании поручения Росфиннадзора от 21.12.2012 N 43-01-05-25/5263, согласно которому поручено провести проверку субъектами Российской Федерации в 2012 году бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, заключивших соглашения с Минфином Российской Федерации, то есть сформулирован предмет проверки, соответствующий вышеизложенным нормам права.

Руководителем управления издан приказ от 15.05.2013 N 99п/р о направлении главного контролера-ревизора Монгуш Д.С. в службу для проведения проверки соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре, должностному лицу выдано удостоверение от 15.05.2013 N 99 на право проведения указанной проверки.

Проверка проводилась на основании программы проверки соблюдения службой в 2012 году бюджетного законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре, утвержденной руководителем управления 22.04.2013. Данная программа принята на основании утвержденной исполняющим обязанности руководителя Росфиннадзора 20.11.2012 Программы проверки соблюдения субъектами Российской Федерации в 2012 году бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, заключивших соглашения с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и подведомственных им получателях бюджетных средств. В пункте 7 программы от 20.11.2012 предусмотрен перечень вопросов, по которым проводится проверка соблюдения контрольными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации требований к деятельности по осуществлению финансового контроля. В примечании указано, что по усмотрению территориального управления Росфиннадзора в ходе проверки могут быть проверены и другие вопросы в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

В программе управления от 22.04.2013 предметом проверки указаны те же вопросы и содержится то же примечание, что и в пункте 7 программы Росфиннадзора от 20.11.2012, однако дополнительные вопросы к проверке соблюдения службой требований к деятельности по осуществлению финансового контроля не названы.

Выявленные управлением нарушения не касаются вопросов, перечисленных в утвержденной руководителем управления 22.04.2013 Программе проверки, то есть управлением фактически проверен вопрос исполнения службой утвержденного Административным регламентом порядка осуществления контрольно-надзорных полномочий, не относящийся к предмету проверки.

С учетом изложенного, представление от 28.06.2013 N 72 является незаконным, поскольку управление не доказало наличие установленных статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации оснований для вынесения в соответствии с пунктом 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, нарушения службой Административных регламентов установлено за пределами предмета проверки.

На основании изложенного, суд первой инстанции правомерно признал недействительным оспариваемое представление от 28.06.2013 N 72 как несоответствующее нормам действующего бюджетного законодательства и нарушающее права и законные интересы заявителя.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы.

В соответствии с подпунктом 1.1. пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Тыва от "18" сентября 2013 года по делу N А69-1813/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.Н. Борисов

Судьи

О.А. Иванцова Г.А. Колесникова