Перспективы перехода к управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета (О. Дроздов, "Бюджет", N 3, март 2008 г.)

Перспективы перехода к управлению ликвидностью
единого счета федерального бюджета

На протяжении 15 лет функционирования системы Федерального казначейства кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета является одним из основных направлений деятельности, в рамках которого в последние годы происходят заметные изменения, связанные с разработкой и внедрением в существующую практику элементов управления ликвидностью единого счета федерального бюджета. Целью такой работы является создание условий для более качественного и эффективного управления бюджетными средствами, направленного на обеспечение безусловного исполнения денежных обязательств федерального бюджета по мере наступления сроков платежей по ним.

Ликвидность единого счета федерального бюджета можно определить как способность в определенный момент финансового года произвести своевременную оплату денежных обязательств федерального бюджета. Реализация полномочий по кассовому исполнению федерального бюджета ставит перед Федеральным казначейством задачу обеспечить в определенные сроки исполнение денежных обязательств, предъявленных бюджетополучателями к оплате. Успешное решение этой задачи во многом зависит от состояния единого счета федерального бюджета, то есть от наличия на счете достаточного для покрытия обязательств объема денежных средств.

В процессе исполнения федерального бюджета состояние единого счета федерального бюджета может характеризоваться как недостатком денежных средств, необходимых для оплаты всего объема предъявленных денежных обязательств, так и их избытком по отношению к указанному объему. Недостаток денежных средств ведет к возникновению временного кассового разрыва, который представляет собой краткосрочный недостаток денежных средств на едином счете федерального бюджета для покрытия предъявленных денежных обязательств. Основным источником для покрытия такого разрыва в настоящее время являются свободные остатки средств федерального бюджета. Размер свободных остатков, необходимых для покрытия временных кассовых разрывов, которые возникают в течение финансового года при исполнении федерального бюджета, определяется п. 4 ст. 94 "Источники финансирования дефицита федерального бюджета" Бюджетного кодекса РФ.

Однако переход к управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета, направленный на совершенствование процессов и процедур управления денежными средствами, позволяет отказаться от такого использования свободных остатков средств федерального бюджета, объем которых не всегда может обеспечить покрытие временного кассового разрыва. В этой связи возникает необходимость применения механизма краткосрочного заимствования денежных средств на финансовом рынке. Внедрение такого механизма в сочетании с используемыми в настоящее время механизмами средне- и долгосрочного заимствований даст возможность усовершенствовать процесс управления государственным долгом.

Избыток денежных средств характеризуется наличием на едином счете федерального бюджета временно свободных денежных средств, образовавшихся вследствие разницы в сроках и объемах поступлений в федеральный бюджет и осуществления выплат с единого счета федерального бюджета. В таком случае в федеральный бюджет могут поступить дополнительные доходы за счет размещения временно свободных денежных средств на финансовом рынке в виде банковских депозитов или передачи их в доверительное управление.

Зарубежный опыт показывает, что управление ликвидностью объединяет в себе вышеуказанные возможности - обеспечения необходимого минимального уровня денежных средств на едином счете и получения дополнительных доходов бюджета за счет размещения временно свободных остатков средств, а также позволяет контролировать риски. Во многих экономически развитых странах помимо казначейств существуют специализированные организации, отвечающие непосредственно за управление ликвидностью единого счета и управление государственным долгом. Основные функции такой организации отражают ее роль агента государства в указанных вопросах и не совмещаются ни с какими другими функциями, в том числе функциями кредитных организаций.

Например, главной задачей Финансового агентства в Германии является обеспечение рационального и эффективного использования средств единого счета и управление государственным долгом при соответствующем снижении издержек. Финансовое агентство, в числе прочего, занимается привлечением на финансовом рынке средств для покрытия временных кассовых разрывов единого счета бюджета или размещением временно свободных остатков.

Внедрение механизма управления ликвидностью позволяет в конечном итоге экономить государственные средства и снижать управленческие затраты в процессе исполнения бюджета.

Принимая во внимание сложившуюся практику кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, структуру единого счета федерального бюджета и особенности действующего бюджетного законодательства, переход к управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета предлагается осуществить по следующим направлениям:

- совершенствование механизма функционирования единого счета федерального бюджета;

- внедрение процедур финансового прогнозирования и кассового планирования в процессе исполнения федерального бюджета;

- совершенствование и развитие процедур управления денежными средствами федерального бюджета;

- совершенствование процессов управления государственным долгом.

Для реализации первого направления в рамках единого счета федерального бюджета предусматривается консолидация денежных средств в валюте Российской Федерации по счетам по учету средств федерального бюджета, открытым органам Федерального казначейства. В настоящее время в процессе исполнения федерального бюджета используется термин "единый счет федерального бюджета (единый казначейский счет)", под которым подразумевается счет, открытый Федеральному казначейству на балансовом счете N 40105 "Средства федерального бюджета". Однако часть денежных средств, проходящих через систему Федерального казначейства, рассредоточена на других счетах как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте. В такой ситуации один из основных принципов организации бюджетной системы -единство кассы - выполняется недостаточно эффективно. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета федерального бюджета. Реализация данного принципа требует аккумулировать средства федерального бюджета в валюте Российской Федерации на едином счете федерального бюджета.

Главной задачей второго направления является построение системы мониторинга и моделирования (расчета) кассовых потоков денежных средств федерального бюджета во временном периоде. В процессе исполнения федерального бюджета необходимо принимать во внимание движение реальных кассовых потоков: это позволяет выявлять и прогнозировать обстоятельства, которые могут привести к кассовым разрывам, а следовательно, к несвоевременной оплате денежных обязательств. При этом наиболее действенным решением служит не только наблюдение за складывающейся картиной движения средств, но и ее моделирование с учетом вероятных изменений.

Успешная подготовка решений по управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета во многом заключается в правильно выбранном подходе к мониторингу и моделированию кассовых потоков, основывающемуся на результатах финансового прогнозирования и кассового планирования исполнения федерального бюджета.

Третье направление позволит создать механизм сглаживания колебаний остатков денежных средств на едином счете федерального бюджета в процессе исполнения федерального бюджета. Управление ликвидностью должно обеспечивать безусловную возможность проведения операций по оплате предъявленных денежных обязательств, сохраняя в целом положительный баланс единого счета федерального бюджета. Эта цель достигается за счет совершенствования способов использования действующих инструментов: распределения бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств (через объемы бюджетных ассигнований), установления объема прав участников бюджетного процесса на принятие расходных обязательств (через лимиты бюджетных обязательств) и осуществления оплаты расходных обязательств через установление предельных объемов финансирования либо посредством краткосрочного привлечения денежных средств. Размещение временно свободных денежных средств на финансовом рынке не является обязательным условием управления ликвидностью и допустимо в случае признания такого решения целесообразным с точки зрения денежно-кредитной политики государства.

Четвертое направление предполагает реализацию процессов управления государственным долгом с учетом прогнозируемых кассовых остатков денежных средств на едином счете федерального бюджета. Международный опыт свидетельствует, что управление ликвидностью неразрывно связано с управлением государственным долгом. Решения по государственным заимствованиям должны подготавливаться и приниматься с учетом данных о состоянии единого счета федерального бюджета и прогнозе его ликвидности.

В целом создание механизма управления ликвидностью единого счета федерального бюджета следует рассматривать как определенную цель, достижение которой, с учетом анализа текущего состояния кассового исполнения федерального бюджета, требует прохождения нескольких этапов и решения широкого спектра различных вопросов, наиболее актуальными из которых являются следующие:

- по направлению совершенствования механизма функционирования единого счета федерального бюджета - модернизация технологии доведения средств федерального бюджета с единого счета федерального бюджета на отдельные счета, открытые органам Федерального казначейства;

- по направлению внедрения процедур финансового прогнозирования и кассового планирования в процессе исполнения федерального бюджета - составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;

- по направлению совершенствования и развития процедур управления денежными средствами - установление нормативно-правовых условий, разработка и внедрение порядка размещения денежных средств федерального бюджета на банковские депозиты. - обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета;

- переход на новый программный комплекс "Центр-КС" с параллельным внедрением системы электронного документооборота "СЭД" с бюджетополучателями и распорядителями;

- учет средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

- переход на исполнение федерального бюджета по расходам в условиях функционирования единого казначейского счета УФК, открытого на балансовом счете 40105 "Средства федерального бюджета";

- новый порядок обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- внедрение новой бюджетной классификации и новой инструкции по бюджетному учету.

Конечно, не все шло гладко, приходилось решать множество объективных и субъективных проблем, которые порой казались неразрешимыми. Если вспомнить ситуацию в стране на стыке тысячелетий, в частности проблемы с выплатой зарплаты работникам бюджетной сферы, то становится понятным, почему администрация Алтайского края одной из первых в России приняла решение внедрить с 2000 г. систему кассового обслуживания исполнения краевого и местных бюджетов органами Федерального казначейства с открытием лицевых счетов бюджетополучателей. Два года потребовалось органам казначейства края и краевым финансовым органам, чтобы выполнить поставленные задачи. В 2002 г. перевод исполнения доходной и расходной части бюджета края на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства был полностью завершен. При этом у исполнительной власти появилась возможность постоянного контроля за целевым использованием бюджетных средств, исчезли дни банковского "пробега" между счетами соответствующих бюджетов и бюджетополучателями, был открыт доступ к оперативной информации об остатках финансовых средств на счетах, практически погашена задолженность по заработной плате перед работниками бюджетной сферы (в отдельных районах она достигала от двух месяцев до полугода).

Следующим этапом стало внедрение Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденного приказом Федерального казначейства от 22 марта 2005 г. N 1н и вступившего в силу с 1 января 2006 г. Приказ устанавливает единый порядок кассового обслуживания операций по кассовым выплатам из бюджетов. Нужно отметить, что в Алтайском крае этот процесс прошел без особых потрясений, так как опыт подобной работы уже имелся.

Существующая практика кассового обслуживания исполнения краевого и местных бюджетов укрепила доверие к органам Федерального казначейства края - об этом свидетельствует инициирование главами администраций муниципальных образований перехода на кассовое обслуживание органами казначейства операций со средствами, полученными бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

С 2005 г. региональным управлением и отделениями проводится работа по открытию и ведению таких счетов.

В июле 2003 г. к 10-й годовщине образования УФК по Алтайскому краю был создан интернет-сайт. Сегодня на нем размещается информация по обновлению централизованных программных продуктов, информация по ведению реестра государственных контрактов и сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, другие актуальные сведения.

В 2007 г. нашему УФК удалось успешно решить несколько серьезных задач, поставленных Федеральным казначейством:

- практически закончено внедрение системы электронного документооборота органов Федерального казначейства с главными распорядителями, распорядителями, получателями бюджетных средств, администраторами поступлений, финансовыми органами края и администрациями муниципальных образований;

- органы Федерального казначейства выполняют функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов в соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ;

- закупки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд органов Федерального казначейства края осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона N 94-ФЗ;

- с целью модернизации административно-управленческих процессов в органах Федерального казначейства в рамках административной реформы проведена реорганизация некоторых отделений управления; кроме того, все отделения перешли на типовую организационно-штатную структуру и т.д.

Все вышесказанное стало возможным благодаря четкой постановке задач Федеральным казначейством, его непосредственному участию в их решении, а также тесному взаимодействию сотрудников центрального аппарата казначейства с территориальными органами. Кроме того, нам бы не удалось достичь таких результатов без полного взаимопонимания с законодательной и исполнительной властью края и тесных связей с финансовыми органами региона, налоговой службой, Центральным банком и Сбербанком России.

В 2008 г. остаются актуальными задачи, реализация которых началась еще в 2007 г.:

- в рамках проекта "Модернизация казначейской системы Российской Федерации" большое внимание будет уделено созданию системы инженерного обеспечения объектов информатизации органов казначейства края, которая гарантирует бесперебойную работу управления и подведомственных отделений, развитие ведомственной транспортной сети;

- продолжится ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации;

- предполагается поддерживать работу центров правового сопровождения отделений управления, созданных в 2007 г. в рамках системы оказания юридической помощи;

- в связи с вступлением в силу с 1 января 2008 г. поправок в Бюджетный кодекс РФ планируется реализовать одну из существенных новаций, создав в органах исполнительной власти подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля);

- будет продолжено внедрение новых технологических регламентов. Свой 15-летний юбилей УФК по Алтайскому краю встречает с гордостью за проделанную работу и с уверенностью в успешном решении новых задач. Сегодня в подчинении нашего управления находятся 63 отделения в городах и районах края (по этому показателю УФК по Алтайскому краю является самым крупным среди субъектов РФ). Штатная численность персонала органов Федерального казначейства края по состоянию на 1 января 2008 г. составляет 1 380 человек. Управлением регулярно ведется мониторинг работы подведомственных отделений по разработанной нами форме и алгоритму с целью определения загруженности государственных служащих отделений и эффективности их деятельности.

В органах Федерального казначейства края осуществляется кассовое обслуживание исполнения краевого бюджета, а также бюджетов 11 городов, 60 районов, ЗАТО "Сибирский"; открыты 1 261 лицевой счет получателей средств федерального бюджета и 5 675 лицевых счетов получателей средств краевого и местных бюджетов; 1 560 счетов бюджетов муниципальных образований открыто управлению на балансовых счетах 40204 "Средства местных бюджетов" и 40703 "Счета негосударственных организаций. Некоммерческие организации".

В канун 15-летия УФК нельзя не отметить, что четко функционирующая казначейская система края является результатом безграничной преданности делу тысячи работников казначейской системы и, конечно, наших ветеранов, передавших свое дело в надежные руки молодой смены. Мы с большим уважением относимся к нашим сотрудникам и делаем все, чтобы предотвратить текучесть кадров.

Особое внимание руководство управления уделяет повышению образовательного уровня служащих. Сегодня в УФК по Алтайскому краю работают два человека, имеющих ученую степень, девять учатся в аспирантуре. Специалистов с высшим образованием в ведомстве 95,5%, в том числе 6% - с двумя высшими образованиями; со средним профессиональным образованием - 4,5%. По сравнению с 2007 г. общий образовательный уровень сотрудников вырос на 6%.

Отрадно видеть, как постепенно складываются казначейские традиции, крепнет корпоративный дух. За последние годы УФК по Алтайскому краю не только завоевало большой авторитет в финансовых кругах региона, но и добилось весомых результатов в формировании собственного имиджа. Совершенно очевидно, что принадлежность к казначейской структуре становится все более престижной, причем не в плане материальной выгоды, поскольку заработная плата у казначеев не самая высокая. Престиж профессии формировался не только в повседневной деятельности, но и в тех общественно значимых делах, без которых жизнь любого коллектива сегодня невозможна.

Сотрудники нашего управления участвуют в краевых спартакиадах госслужащих и ставших традиционными корпоративных оздоровительных праздниках, таких как "День здоровья". Продумана экипировка не только для спортсменов, но и для болельщиков: этот, казалось бы, внешний фактор играет немаловажную роль в создании имиджа казначейства. В прошлом году команда футболистов УФК выиграла самые престижные турниры: III чемпионат Алтайского банковского союза и III турнир по мини-футболу среди казначеев Сибирского региона, причем инициатором проведения последнего в 2005 г. выступило УФК по Алтайскому краю. И уже три года подряд переходящий кубок украшает спортивный стенд музея УФК по Алтайскому краю. Казначеи не остаются в стороне и от общественно-политической и культурной жизни края, уже несколько лет сотрудничая с городским общественным фондом поддержки населения.

Сегодня система органов Федерального казначейства успешно функционирует, обеспечивая решение важнейших государственных задач. Это подтвердила прошедшая 19 февраля 2008 г. расширенная коллегия Федерального казначейства, посвященная подведению итогов работы ведомства за 2007 г. и задачам на 2008 г. В решении коллегии обозначены векторы дальнейшего развития Казначейства России на 2008-2010 гг., а в утвержденном министром финансов РФ А.Л. Кудриным плане деятельности Федерального казначейства на 2008 г. определены основные цели и прогнозируемые результаты работы ведомства на 2008 г.

Задачи, стоящие перед Казначейством России, масштабны и ответственны. Главная задача - перевод с 1 января 2010 г. на кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, единственного звена бюджетной системы, которое пока не обслуживается органами Федерального казначейства. В течение ближайших трех лет необходимо также внедрить систему управленческого учета по гл. 100 "Федеральное казначейство", завершить работы по проекту модернизации казначейской системы.

Полностью разделяю и поддерживаю решение Федерального казначейства о внедрении в среднесрочной перспективе электронного документооборота со всеми участниками бюджетного процесса, имеющими такую техническую возможность, а также внедрении системы Landocs и технологического регламента ППО АСД в управлениях по субъектам РФ. Важной, можно сказать, государственной задачей считаю проведение в 2008 - 2009 гг. работ по оптимизации расчетов, осуществляемых участниками бюджетного процесса Российской Федерации, в рамках совершенствования платежной системы страны, что, в свою очередь, позволит Казначейству России управлять операциями на едином казначейском счете с использованием банковских электронных срочных платежей Банка России.

Работа по регламентации деятельности Федерального казначейства, проводимая в рамках административной реформы и предусматривающая внедрение новых административных регламентов, обеспечит еще более четкое функционирование органов Казначейства России. Она полностью соответствует задачам, поставленным Президентом РФ в своих посланиях. Уверен, что и с новым руководителем Федерального казначейства Р.Е. Артюхиным процесс постоянного совершенствования системы исполнения федерального бюджета и процедур кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы продолжится, а все поставленные перед органами казначейства задачи будут успешно решены.

Справка "Бюджета"

Сергей Иванович Гусев, руководитель УФК по Алтайскому краю

Родился 10 июня 1951 г. в с. Поперечном Каменского района Алтайского края.

В 1981 г. окончил Алтайский государственный университет, в 1993 г. - Всероссийский заочный финансово-экономический институт. Доктор экономических наук, профессор.

С 1993 г. по настоящее время - руководитель Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю.

Заведующий кафедрой "Государственное регулирование экономики" Алтайского государственного технического университета им. И.И. Ползунова.

Награжден нагрудным знаком Минфина России "Отличник финансовой работы", знаком отличия "За безупречную службу XXX лет", почетной грамотой Минфина России. Заслуженный экономист РФ.

О. Дроздов,

заместитель начальника Управления финансового

прогнозирования и управления единым казначейским счетом

Федерального казначейства, кандидат экономических наук

"Бюджет", N 3, март 2008 г.