Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2013 г. N 13АП-23158/13

г. Санкт-Петербург

26 декабря 2013 г.

Дело N А56-43040/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 24 декабря 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 декабря 2013 года.

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Есипова О.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Федосеевой Е.С.

при участии в заседании:

от заявителя: не явился, извещен;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-23158/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14.10.2013 по делу N А56-43040/2013 (судья Синицына Е.В.), рассмотренному в порядке упрощенного производства

по заявлению ОАО "Российские железные дороги", место нахождения: 107144, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295,

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным и отмене постановления

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги", 107144, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295, (далее - Общество, заявитель, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, Ространснадзор) от 20.06.2013 N 07-53-03/288 о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 20 000 руб.

Решением суда от 14.10.2013, вынесенным в порядке главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), заявление Общества удовлетворено.

Не согласившись с принятым решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права, а также на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит решение от 14.10.2013 отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу об отсутствии в действиях Общества состава административного правонарушения.

Стороны, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не обеспечили явку своих представителей в судебное заседание, представили ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена судом в соответствии с частью 2 статьи 156 и частью 1 статьи 266 АПК РФ без участия представителей заявителя и Ространснадзора.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 24.05.2013 N 504-р Управлением в период с 03.06.2013 по 05.06.2013 проведена внеплановая документарная проверка ОАО "РЖД", в ходе которой выявлено, что Обществом в срок до 21.05.2013 не выполнено предписание Ространснадзора об устранении нарушений действующего законодательства от 21.12.2012 N07-44-03/664, а именно:

1. не обеспечено проведение оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожного вокзала Микунь (далее - ОТИ) и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ (нарушение пункта 5.7 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта. утвержденных Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N 43));

2. не разработан, не утвержден в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации план обеспечения транспортной безопасности ОТИ (нарушение пункта 5.8. Требований N 43);

3. не установлена конфигурация и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС) (нарушение пункта 5.25.1. Требований N 43);

4. не установлена конфигурация и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ (нарушение пункта 5.25.2. Требований N 43);

5. не установлена конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется, по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности) (нарушение пункта 5.25.3. Требований N 43);

6. не установлена конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества. которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности) (нарушение пункта 5.25.4. Требований N 43);

7. не установлена схема размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа.

По результатам проверки составлен акт проверки от 05.06.2013 N 07-46-03/367.

Усмотрев в действиях Общества признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, 13.06.2013 Управлением составлен протокол N 07-45-03/230 об административном правонарушении.

Постановлением от 20.06.2013 N 07-53-03/288 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Полагая привлечение к административной ответственности незаконным, Общество оспорило указанное постановление в арбитражном суде.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции исходил из отсутствия состава административного правонарушения в действиях Общества.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционный суд пришел к следующему.

Частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 6 Федерального закона от 09.02.2007 "О транспортной безопасности" N 16-ФЗ (далее - Закон N 16-ФЗ), количество категорий и критерии категорирования объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и транспортных средств (далее - ТС) устанавливается в порядке, определяемом Минтрансом России. Категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. В отношении железнодорожного транспорта, эти функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта").

Категорированные объекты транспортной инфраструктуры включаются в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств, который ведется компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности на электронных и бумажных носителях.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением. Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (Порядок проведения оценки установлен Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств").

В соответствии с пунктом 8 названного Порядка решение об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости либо об отказе в их утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий 30 дней.

Во исполнение пункта 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно пункту 2 указанного Порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 3 Порядка план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства для подписания от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акт незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористических операций.

Во исполнение статьи 8 Закона N 16-ФЗ приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, являющиеся обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

Пунктом 2 Требований N 43 установлено, что данные Требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты ОТИ и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу пунктов 5.7, 5.8 Требований N 43, субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств (ОТИ и/или ТС) в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС о присвоенной категории ОТИ и/или ТС, а также разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Учитывая вышеприведенные нормы, отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки плана обеспечения его транспортной безопасности.

В рассматриваемом случае сторонами подтверждается, что железнодорожный вокзал Микунь внесен в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств 29.06.2011, уведомление об этом получено Обществом 30.06.2011.

Следовательно, Общество обязано было обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в срок до 30.09.2011.

Выявив неисполнение данного требования в указанный срок, Управление предписанием от 21.12.2012 N 07-44-03/664 обязало Общество устранить вышеуказанное нарушение законодательства в срок до 30.01.2013, что не исполнено последним и образует в его действиях событие административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Пунктом 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, во исполнение требований статьи 5 Закона N 16-ФЗ заявителем с ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" заключен договор от 16.11.2011 N СРДЖВю-326 на выполнение работ по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры Общества. Срок исполнения договора первоначально установлен до 31.12.2011, впоследствии дополнительными соглашениями к договору от 27.01.2012, от 15.06.2012, от 20.07.2012 и от 13.11.2012 он продлен до 31.12.2012.

Вместе с тем, вопреки ошибочной позиции суда первой инстанции в силу пункта 5.7 Требований N 43 на субъекты транспортной инфраструктуры возложена обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости ОТИ, а не заключить договор со специализированной организацией на выполнение оценки уязвимости ОТИ.

При этом как усматривается из материалов дела и не оспаривается заявителем, необходимость продления срока действия договора была вызвана тем, что ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" допускало недочеты в проделанной работе, в связи с чем Росжелдор возвращал результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры на доработку.

В связи с чем, исследовав представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон в соответствии со статьей 71 АПК РФ, апелляционный суд полагает, что в сложившейся ситуации (неоднократное ненадлежащее исполнения ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" принятых на себя по договору обязательств) Обществу необходимо было принимать соответствующие разумные (адекватные) меры для целей соблюдения пункта 5.7. Требований N 43 и обеспечения проведения оценки уязвимости ОТИ, в том числе расторгнуть договор от 16.11.2011 N СРДЖВю-326, подписанный с ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы", и заключить договор с другой аккредитованной организацией правомочной проводить соответствующую оценку.

Однако доказательств направления ОАО "РЖД" каких-либо претензий в адрес ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" в связи с ненадлежащим исполнение последним принятых на себя по договору обязательств материалы дела не содержат.

В тоже время довод Общества о том, что ненадлежащее исполнение ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" принятых на себя по договору от 16.11.2011 N СРДЖВю-326 обязательств было вызвано внесением изменений в методические рекомендации по проведению оценки уязвимости ОТИ, в связи с чем у ОАО "РЖД" не имелось возможности предпринять какие-либо иные законные меры для обеспечения проведения оценки уязвимости железнодорожного вокзала Микунь и утверждения её результатов, не мог быть положен судом первой инстанции в обоснование вывода об отсутствии вины Общества в неисполнении пункта 1 предписания Управления от 21.12.2012 N07-44-03/664, поскольку ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" является специализированной организацией, то есть профессиональным участником соответствующих правоотношений и должно было следить за вышеназванными изменениями законодательства, а Общество для целей обеспечения выполнения пункта 5.7 Требований N 43 контролировать исполнение им принятых на себя по договору обязательств.

В свою очередь Общество в рассматриваемом случае не проявило той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась при выполнении установленных законом правил и норм в сфере транспортной безопасности, формально подошло к исполнению возложенных на него законом обязанностей.

Об обоснованности означенного вывода свидетельствует также и тот факт, что, несмотря на очередное неисполнение ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" принятых на себя обязательств, впоследствии повлекшее за собой невыполнение пункта 1 предписания Управления, 21.01.2013 Обществом вновь подписано дополнительное соглашение к договору от 16.11.2011 N СРДЖВю-326 о продлении срока его действия до 01.04.2013.

Таким образом, длительность периода бездействия и непринятие заявителем достаточных мер по прекращению противоправного поведения исключала возможность признания поведения ОАО "РЖД" как невиновного.

С учетом установленных по делу фактических обстоятельств, вопреки позиции суда первой инстанции Управление обосновано указало на непринятие заявителем исчерпывающих мер для соблюдения пункта 1 предписания Управления от 21.12.2012 N 07-44-03/664, что в свою очередь применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ свидетельствует о наличии вины Общества во вменяемом ему административном правонарушении в означенной части.

Вместе с тем, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о неправомерности пунктов 2, 3, 4, 5, 6, 7 предписания Ространснадзора от 21.12.2012 N 07-44-03/664.

Как указано выше, отсутствие у ОАО "РЖД" результатов оценки уязвимости исключало возможность Общества разработать план обеспечения транспортной безопасности, в связи с чем нарушения статьи 9 Закона N 16-ФЗ, означенного в пункте 2 спорного предписания, в действиях Общества не имелось.

Пунктами 3, 4, 5, 6, 7 предписания Управления от 21.12.2012 N 07-44-03/664 Обществу предписано устранить нарушения положений пунктов 5.25.1 - 5.25.5 Требований N 43, выразившиеся в не установление в целях обеспечения транспортной безопасности: конфигурации и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается; конфигурации и границы территории ОТИ или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты), а также критических элементов ОТИ или ТС; конфигурации и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам, установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения; конфигурации и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения; схемы размещения и состава оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа.

Однако зоны транспортной безопасности должны устанавливаться при разработке плана обеспечения транспортной безопасности на основании результатов проведённой оценки состояния защищённости ОТИ от актов незаконного вмешательства, а потому по состоянию на 21.12.2012 нарушений пунктов 5.25.1-5.25.5 Требований N 43 в действиях Общества также не имелось, следовательно, отсутствовали и оснований для выдачи соответствующих предписаний.

Доводы Управления, изложенные в апелляционной жалобе, о том, что границы транспортной безопасности лишь отражаются в плане обеспечения транспортной безопасности, но не устанавливаются им, и могут быть самостоятельно определены Обществом, основаны на ошибочном толковании положений вышеназванных норм и не могут быть приняты судом апелляционной инстанции во внимание.

В свою очередь отсутствие у Ространснадзор по состоянию на 21.12.2012 оснований для выдачи Обществу предписания об устранении нарушений пунктов 5.8., 5.25.1., 5.25.2., 5.25.3., 5.25.4, 5.25.5 Требований N 43 не исключает правомерность пункта 1 предписания Управления N 07-44-03/520, который не исполнен Обществом в установленный Управлением срок.

При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции об отсутствии в действия ОАО "РЖД" состава административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, следует признать ошибочным, а привлечение Ространснадзором заявителя к административной ответственности правомерным.

Судом апелляционной инстанции также проверено соблюдение Управлением процедуры привлечения юридического лица к административной ответственности и не выявлено нарушений, являющихся безусловным основанием для признания оспариваемого постановления незаконным.

Общество привлечено к административной ответственности в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока, размер штрафа соответствует санкции части 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

На основании изложенного, решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14.10.2013 подлежит отмене с вынесением по делу нового судебного акта об отказе Обществу в удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене постановления Управления.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14 октября 2013 года по делу N А56-43040/2013 отменить.

Отказать в удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 20.06.2013 N 07-53-03/288 о привлечении Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (107174, Москва, ул. Новая Басманная, 2, ОГРН 1037739877295) к административной ответственности, предусмотренной частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Судья

О.И. Есипова