Что это такое - автономное учреждение? (А.А. Выскубин, "Право в Вооруженных Силах", N 1, январь 2008 г.)

Что это такое - автономное учреждение?

О том, что человечество вступило в новую историческую эпоху - экономики знаний, наслышаны все. И не случайно в Министерстве обороны могущественнейшей из современных держав - США - имеется знаменитый Департамент перспективных исследовательских проектов, а также сеть великолепно оснащенных исследовательских центров и лабораторий, в которых работает большое количество высококвалифицированных (и потому высокооплачиваемых) сотрудников. Министерство обороны Великобритании, обладающее меньшими, чем Пентагон, возможностями, формулирует для себя следующую задачу: недопущение отставания от мировых научно-технических достижений в важнейших, ключевых областях. Но соответствующие научные учреждения, научные кадры также находятся в центре внимания государства.

В других странах проблемы высокотехнологичного обеспечения обороноспособности также считаются приоритетными, а все специалисты, которые занимаются военной наукой и техникой, относятся к элитной части общества.

А каково отношение к научно-техническому прогрессу и к науке в целом в Министерстве обороны Российской Федерации?

Для ответа на данный вопрос обратимся к докладу начальника Военной инспекции Министерства обороны Российской Федерации об итогах проведенных проверок научно-исследовательских учреждений Министерства обороны Российской Федерации*(1).

Вот некоторые выдержки из этого доклада.

Существующий порядок финансирования военно-научного комплекса, оплаты труда научных сотрудников, а также объемы выделяемых на эти цели денежных средств не способствуют развитию материально-технической базы военной науки, укреплению научно-исследовательских организаций (далее - НИО) квалифицированными кадрами (в том числе и гражданским персоналом), снижает интерес к научной работе и порождает тенденцию к деградации военно-научного комплекса. В отдельных НИО лабораторная и материально-техническая база из-за ограниченного финансирования находится в состоянии, близком к критическому.

Особенно остро стоит вопрос о стимулировании научной деятельности военных ученых после завершения реорганизации НИО в организационно- правовую форму "федеральное государственное учреждение" (ФГУ). Нерешенность этого вопроса в последующем может привести к возникновению "серых" схем "зарабатывания" НИО дополнительных средств, передаче отдельных работ для выполнения сторонним организациям (хотя они могут успешно выполняться организациями Министерства обороны Российской Федерации) и в конечном итоге к повышению затрат бюджетных средств. Отдельные институты стараются затянуть свой переход в форму ФГУ в связи с неясностью будущего порядка финансирования в новом статусе. Изменение статуса НИО в организационно-правовую форму ФГУ делает невозможным подбор высококвалифицированных гражданских специалистов из-за низкой заработной платы и слабой социальной защищенности. На сегодняшний день в соответствии с Единой тарифной сеткой по оплате труда работников ФГУ средняя заработная плата научного сотрудника составляет около 5 000 руб., а согласно данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по г. Москве номинальная средняя месячная заработная плата работников научных организаций Московского региона в первом квартале 2006 г. составила 13 518 руб.

Преобразование НИО Министерства обороны Российской Федерации в организационно-правовую форму ФГУ осуществляется в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2003 г. N 929-р. НИО в форме ФГУ осуществляют свою деятельность на сметно-бюджетной основе с уровнями окладов для гражданского персонала в 1,6-3,5 раза меньше, чем достигнутые в федеральных государственных унитарных предприятиях (ФГУП), с перечислением всей прибыли учредителю, без обеспечения действенных механизмов поддержания уникальной лабораторно-испытательной базы научных исследований и сохранения кадрового состава институтов, что приводит к невозможности эффективного функционирования и устойчивого развития НИО Министерства обороны Российской Федерации. Все это, безусловно, в конечном счете приведет к уходу ведущих специалистов из институтов, а также к потере целых направлений научных исследований и, как следствие, к развалу военной науки.

Вот один частный пример, подтверждающий приведенные выводы Военной инспекции Министерства обороны Российской Федерации.

В конце декабря 2006 г. Государственный научно-исследовательский институт Министерства обороны Российской Федерации осуществил преобразование в организационно-правовую форму ФГУ. В январе 2007 г. в институте вышли из строя грузовой и пассажирский лифты, осуществляющие подъем людей и необходимой аппаратуры на соответствующие этажи. Денег на ремонт лифтов на соответствующей статье нет. В течение года институт обращается в различные инстанции для решения вопроса, связанного с ремонтом лифтов, но получает ответы с переадресацией в другие органы. И так по кругу. Всю прибыль от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности институт перечисляет в федеральный бюджет, однако выделить денежные средства для производства ремонта не может. Как итог, лифты вот уже целый год не работают, денег на статье для ремонта нет, а выделять деньги на эти цели из полученной институтом прибыли вышестоящий орган военного управления не разрешает. Сотрудники института вынуждены переносить аппаратуру на руках, цитируя выдержки из Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации о том, что военнослужащий обязан стойко переносить все трудности, связанные с военной службой.

По нашему мнению, есть вполне законный путь решения возникших проблем.

В 2006 г. принят Федеральный закон "Об автономных учреждениях" от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ. Согласно данному Закону автономным учреждением (АУ) признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также общественное объединение научных работников, осуществляющее в качестве основной научную и (или) научно-техническую деятельность, подготовку научных работников и действующее в соответствии с учредительными документами научной организации.

Научные организации подразделяются на научно-исследовательские организации, научные организации образовательных учреждений высшего профессионального образования, опытно-конструкторские, проектно-конструкторские, проектно-технологические и иные организации, осуществляющие научную и (или) научно-техническую деятельность.

Научная (научно-исследовательская) деятельность - это деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе:

- фундаментальные научные исследования - экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды;

- прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач.

Исходя из анализа вышеуказанных норм в их взаимосвязи, можно прийти к выводу, что существующая форма НИО Министерства обороны Российской Федерации - ФГУ - может быть изменена на организационно-правовую форму АУ*(2).

Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. Оно отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

В соответствии с п. 3 ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Как в п. 2 ст. 120 ГК РФ, так и в ч. 5 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях" указано, что собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения, что и является существенной особенностью его правового статуса. В отношении же бюджетного учреждения в п. 2 ст. 120 ГК РФ предусмотрено, что при недостаточности денежных средств, находящихся в их распоряжении, субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено законодательством.

Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Автономному учреждению принадлежат вещные правомочия владения, пользования и распоряжения закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных законом, и в соответствии: а) с целями деятельности учреждения; б) с заданиями собственника предоставленного имущества; в) с назначением имущества*(3).

Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно с одним существенным исключением - вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя оно имеет право только с согласия учредителя (ч. 6 ст. 3 Федерального закона "Об автономных учреждениях"). Деятельность автономного учреждения заключается в выполнении работ и оказании услуг по заданию учредителя на базе имущества, закрепленного собственником-учредителем за учреждением.

Как справедливо отмечает В.В. Залесский, предоставление автономным учреждениям более широких возможностей для участия в имущественных отношениях, для проявления коммерческой инициативы делает их более чуткими к изменениям конъюнктуры на рынке работ и услуг, в получении которых заинтересованы граждане и юридические лица. Поэтому автономные учреждения могут работать более оперативно по сравнению с бюджетными учреждениями того же профиля. Здесь сказывается и непосредственная материальная заинтересованность в результатах деятельности: доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение, а собственник имущества, закрепленного за учреждением, не имеет права на получение таких доходов (чч. 8, 9 ст. 2 Федерального закона "Об автономных учреждениях").

АУ, так же, как и ФГУ, земельный участок предоставляется на праве постоянного (бессрочного) пользования. Вместе с тем, распоряжение земельными участками (даже принадлежащими автономному учреждению) вряд ли возможно. В соответствии с п. 4 ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУ учредителем или приобретенных АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития АУ в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Однако в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУ учредителем или приобретенных АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Порядок создания АУ на базе нынешних НИО в форме ФГУ может быть следующим:

1. Подготовка Министерством обороны Российской Федерации предложения о создании АУ путем изменения типа существующего государственного учреждения по инициативе либо с согласия учреждения. Данное предложение, представленное в предусмотренной Правительством Российской Федерации форме *(4), должно содержать:

а) обоснование создания автономного учреждения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых им услуг;

б) сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа;

в) сведения об имуществе, находящемся в оперативном управлении соответствующего государственного или муниципального учреждения;

г) сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения;

д) иные сведения.

2. Рассмотрение Правительством Российской Федерации предложения о создании АУ путем изменения типа существующих ФГУ.

3. Принятие Правительством Российской Федерации решения о создании АУ. Указанное решение должно содержать:

а) сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого автономного учреждения и ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения;

б) сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;

в) перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения.

4. Письменное уведомление учредителем АУ или органом, принявшим решение о создании АУ путем изменения типа существующего ФГУ, в обязательном порядке кредиторов учреждения.

5. Внесение в устав соответствующих изменений, так как создание АУ путем изменения типа существующего государственного учреждения не является его реорганизацией.

6. Подача необходимых документов для внесения соответствующих изменений в единый государственный реестр юридических лиц.

7. Подача необходимых документов для постановки АУ на учет в налоговые органы.

Таким образом, анализ вышеприведенных норм показывает, что наиболее оптимальным в части обеспечения надлежащего уровня заработной платы сотрудников, укрепления кадрового состава высококвалифицированными научными сотрудниками и развития уникальной экспериментальной базы исследований научно-исследовательских организаций Министерства обороны Российской Федерации является создание АУ путем изменения типа существующих государственных учреждений.

В целях реализации вышеизложенного представляется необходимым осуществить следующее:

1. Определить перечень НИО для перехода в организационно-правовую форму АУ.

2. Подготовить план мероприятий, направленных на переход НИО в организационно-правовую форму АУ. В указанном плане следует отразить вопросы подготовки, согласования и утверждения внесения изменений в учредительные документы АУ, планирование деятельности и т.д.

3. Осуществлять постоянный контроль за ходом выполнения указанного плана.

Приложение

Сравнительный анализ существующих организационно-правовых форм НИО
Министерства обороны Российской Федерации

N п/п	Сравниваемые показатели	Типы учреждений
		АУ	ФГУ
1	Тип юридического лица	Некоммерческое	Некоммерческое
2	Учредитель	Российская Федерация	Российская Федерация
3	Учредительные документы	Решение Правительства Россий- ской Федерации в форме распоря- жения и устав	Решение Правительства Российской Федерации в форме распоряжения и устав
4	Отношение к имуществу	Оперативное управление (не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом без согласия собственника)	Оперативное управление (не вправе распоряжаться недвижимым и движи- мым имуществом)
5	Ответственность по обя- зательствам	Отвечает по обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущес- тва, закрепленного за АУ собст- венником или приобретенного АУ за счет выделенных таким собст- венником средств	Отвечает по обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недос- таточности указанных денежных средств субсидиарную ответствен- ность по обязательствам учрежде- ния несет собственник его имущест- ва
6	Порядок финансирования	Учредитель осуществляет финан- сирование в виде субвенций и субсидий федерального бюджета в соответствии с устанавливаемыми заданиями по предоставлению го- сударственных услуг	Учредитель осуществляет сметно- бюджетное финансирование, в основе которого лежит тарифная сетка и тарифные разряды для гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, находящегося на сметно-бюджетном финансировании
7	Возможность открытия счетов в кредитных ор- ганизациях	В установленном порядке впра- ве открывать счета в кредитных организациях	Не имеет права, только в Федераль- ном казначействе
8	Распоряжение доходами	Доходы АУ поступают в его само- стоятельное распоряжение и ис- пользуются для и достижения це- лей, ради которых оно создано	Если разрешена приносящая доход деятельность, то все доходы перечисляются учредителю
9	Оплата труда	Для военнослужащих - в соот- ветствии с установленными в Ми- нистерстве обороны в Российской Федерации нормами, для граждан- ского персонала - решением ру- ководителя учреждения в соот- ветствии трудовым законодатель- ством	Для военнослужащих - в соответст- вии с установленными в Министерст- Министерстве обороны Российской Федерации нормами, для гражданско- го персонала - по тарифной сетке для учреждений Министерства оборо- ны Российской Федерации, находя- щихся на сметно-бюджетном финанси- ровании
10	Средства на ремонт по- мещений и эксперимен- тального оборудования	Оперативно из накладных расхо- дов и прибыли	В соответствии с ежегодными заявками по соответствующей смете через КЭЧ района
11	Материальная помощь со- трудникам института	Из прибыли	Отсутствует
12	Управление учреждением	Управление учреждением осущест- вляет руководитель учреждения под контролем наблюдательного совета	Управление учреждением осуществля- ет руководитель учреждения
13	Обеспечение выполнения коллективного договора в части дополнительных социальных льгот	Из прибыли	Отсутствует

А.А. Выскубин,

начальник юридической службы 32-го Государственного

научно-исследовательского испытательного института

Министерства обороны Российской Федерации, майор юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 1, январь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Доклад начальника Военной инспекции от 9 октября 2006 г. N 111/373.

*(2) Основные различия между АУ и ФГУ приведены в таблице (приложение к настоящей статье).

*(3) Залесский В.В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение) // Журнал российского права. 2007. N 4.

*(4) Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения" от 28 мая 2007 г. N 325.