Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2013 г. N 19АП-6697/13

город Воронеж

30 декабря 2013 г.

Дело N А14-10629/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27 декабря 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 декабря 2013 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Семенюта Е.А.,

Миронцевой Н.Д.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бауман Л.В.,

при участии:

от Общества с ограниченной ответственностью Финансовая компания "Гарант Инвест": Хмелевской В.Е., представителя по доверенности от 15.10.2013;

от Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области: Манаева И.В., представителя по доверенности б/н от 06.11.2013;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области на решение Арбитражного суда Воронежской области от 21.11.2013 по делу N А14-10629/2013 (судья Пименова Т.В.) по заявлению Общества с ограниченной ответственностью Финансовая компания "Гарант Инвест" (ОГРН 1043600015491, ИНН 3664057257) к Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области о признании незаконным и отмене постановления от 10.09.2013 N 178 о привлечении к административной ответственности по делу N 156/13-АИ по основаниям ч.4 ст.14.28 КоАП РФ в виде штрафа в размере 150 000 рублей,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью Финансовая компания "Гарант Инвест" (далее - ООО ФК "Гарант Инвест", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области о признании незаконным и отмене постановления от 10.09.2013 N 178 о привлечении к административной ответственности по делу N 156/13-АИ по основаниям ч. 4 ст. 14.28 КоАП РФ в виде штрафа в размере 150 000 рублей.

Решением суда от 21.11.2013 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, Инспекция государственного строительного надзора Воронежской области обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает на то, что в оспариваемом постановлении отмечено обстоятельство, учитывая которое, размер санкции был определен в виде штрафа в сумме 150 000 рублей: истребованные документы не были представлены Обществом не только в установленный срок, но и на момент рассмотрения дела об административном правонарушении. Мера наказания была назначена Обществу в пределах санкции ч.4 ст.14.28 КоАП РФ. Протокол об административном правонарушении составлен уполномоченным должностным лицом в пределах полномочий, предоставленных административному органу при проведении проверки. 13.05.2010 приказом N 239 Инспекции Госстройнадзора Воронежской области был утвержден перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (опубликован в газете "Молодой коммунар N 59 от 03.06.2010). То обстоятельство, что содержание приказа не приведено в соответствие с действующим законодательством, не является существенным нарушением при производстве по делу об административном правонарушении.

В отзыве на апелляционную жалобу Общество указывает, что возможность наделения начальников отделов полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях должностным регламентом государственного служащего не предусмотрена ни ч.4 ст.28.3 КоАП РФ, ни Приказом Инспекции Госстройнадзора Воронежской области от 13.05.2010. Материалы проверки и обжалуемое постановление не содержат сведений о выявлении Инспекцией обстоятельств, отягчающих административную ответственность, а также сведений о повторном совершении Обществом административного правонарушения, предусмотренного п. 4 ст. 14.28 КоАП РФ.

Как видно из материалов дела, в соответствии с планом проведения проверок на 2013 год и на основании приказа Инспекции Госстройнадзора от 28.05.2013 N 68-01-04/660 была назначена проверка деятельности ООО ФК "Гарант Инвест" по соблюдению требований Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" при строительстве гостиничного комплекса по адресу: г.Воронеж, ул.Комиссаржевской, 10.

О проведении проверки в период с 18 июня по 09 июля 2013 года заявитель был надлежащим образом извещен.

По ходатайству ООО ФК "Гарант Инвест" от 18.06.2013 N 18/06 Инспекция Госстройнадзора приказом от 19.06.2013 года N 68-01-04/762 перенесла срок проведения проверки на период с 22 июля по 13 августа 2013 года, о чем надлежащим образом заявитель был извещен. Одновременно заявитель был извещен о необходимости представления в Инспекцию в срок до 22.07.2013 года документов, необходимых для рассмотрения в ходе документарной проверки, перечень которых установлен приказом Инспекции от 23.08.2010 года N 125 (12757) и указан в приказе о проведении плановой проверки.

Однако истребованные документы не были представлены в Инспекцию в установленный ею срок.

Усмотрев в указанном бездействии заявителя состав административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.28 КоАП РФ, Инспекция уведомила ООО ФК "Гарант Инвест" письмом от 13.08.2013 N 68-01-14/1672 о необходимости явиться законному представителю Общества 27.08.2013 в 17-00 часов в Инспекцию по адресу г. Воронеж, ул. Фридриха Энгельса, д. 18, каб. 424, для составления протокола об административном правонарушении.

В отсутствие надлежащим образом извещенного ООО ФК "Гарант Инвест" Инспекция 27.08.2013 составила в отношении него протокол об административном правонарушении по основаниям части 4 статьи 14.28 КоАП РФ, который был направлен в адрес лица, привлекаемого к административной ответственности, почтовой корреспонденцией. Рассмотрение дела об административном правонарушении было назначено Инспекцией на 10.09.2013 на 15-00 часов, что отражено в тексте протокола, который был получен заявителем 06.09.2013.

На рассмотрение дела ООО ФК "Гарант Инвест" не явилось.

10.09.2013 Инспекция в отсутствие надлежащим образом извещенного законного представителя ООО ФК "Гарант Инвест" приняла постановление N 178 по делу N 156/13-АИ, на основании которого привлекла последнего к административной ответственности по части 4 статьи 14.28 КоАП РФ в виде штрафа в размере 150 000 рублей.

Считая вынесенное постановление незаконным, ООО ФК "Гарант Инвест" обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что из оспариваемого постановления не усматривается, в связи с какими обстоятельствами размер санкции определен административным органом в виде штрафа в сумме 150 000 рублей, в то время как минимальный размер штрафа, установленный частью 4 статьи 14.28 КоАП РФ, составляет 50 000 рублей. В постановлении не указаны обстоятельства, отягчающие размер ответственности, позволяющие установить размер штрафа выше низшего предела, предусмотренного санкцией части 4 статьи 14.28 КоАП РФ. Протокол об административном правонарушении в отношении ООО ФК "Гарант Инвест" составлен неуполномоченным лицом и не может являться надлежащим доказательством по делу, а принятое на основании данного протокола постановление о привлечении заявителя к административной ответственности не может быть признано законным.

Апелляционная коллегия соглашается с указанными выводами суда, считает их правомерными, обоснованными и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Исходя из требований части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Частью 4 ст. 14.28 Кодекса предусмотрена административная ответственность в виде административного штрафа на юридических лиц от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей за непредставление лицом, деятельность которого связана с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в установленный срок в орган, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, сведений и (или) документов, которые необходимы для осуществления указанных контроля и надзора и перечень которых устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а равно представление таких сведений и (или) документов не в полном объеме или недостоверных сведений

Из смысла и содержания приведенной нормы следует, что объективную сторону предусмотренного ею состава административного правонарушения образуют несвоевременное предоставление застройщиком, предоставление им недостоверных либо неполных сведений и (или) документов в контролирующий орган.

В соответствии с частью 2 статьи 23 Закона об участии в долевом строительстве контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляются в соответствии с настоящим Законом уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство.

На основании пункта 2.2 части 5 статьи 23 Закона об участии в долевом строительстве контролирующий орган вправе получать от лиц, осуществляющих привлечение денежных средств граждан для строительства, в установленный разумный срок сведения и (или) документы, которые необходимы для осуществления контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и перечень которых устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением правительства Воронежской области от 18.05.2009 N 414 уполномоченным органом исполнительной государственной власти Воронежской области, обеспечивающим на территории Воронежской области разработку и реализацию государственной политики Воронежской области в сфере государственного строительного надзора и государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости определена Инспекция государственного строительного надзора Воронежской области.

Инспекция осуществляет государственный строительный надзор, контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, выявление и предупреждение нарушений при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и принятие необходимых мер по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с пунктом 1.6. Положения, утвержденного Постановлением правительства Воронежской области от 18.05.2009 N 414, Инспекция издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты - приказы, которые являются обязательными для исполнения на территории Воронежской области.

В пределах указанных полномочий Инспекция 23.08.2010 издала приказ N 533 "Об установлении Перечня сведений и (или) документов, необходимых для осуществления контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости".

Из существа оспариваемого постановления следует, что Общество не представило в Инспекцию (орган, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости) в установленный срок документы согласно указанному Перечню, которые необходимы для осуществления указанных контроля и надзора, тем самым совершил правонарушение, предусмотренное частью 4 ст. 14.28 КоАП РФ.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, а также соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что протокол об административном правонарушении от 27.08.2013 N 161 в отношении заявителя составлен начальником отдела контроля за долевым строительством Инспекции Величко Д.Ф.

Статьей 23.64 КоАП РФ установлено, что органы, осуществляющие контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.28 и частью 4 статьи 19.5 настоящего Кодекса.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных осуществлять контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, заместители руководителей.

Согласно части 1 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

В соответствии с частью 2 статьи 23 Федерального закона N 214-ФЗ контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство.

Из вышеуказанных норм законодательства следует, что постановление о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.28 КоАП РФ вправе выносить руководитель уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов или его заместитель. Протоколы об административном правонарушении по указанному составу вправе составлять должностные лица указанного уполномоченного органа.

В качестве довода жалобы указывается, что протокол об административном правонарушении составлен уполномоченным должностным лицом в пределах полномочий, предоставленных административному органу при проведении проверки. Так, 13.05.2010 приказом N 239 Инспекции Госстройнадзора Воронежской области был утвержден перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (опубликован в газете "Молодой коммунар N 59 от 03.06.2010).

Суд апелляционной инстанции полагает данную позицию неверной и основанной на ошибочном толковании норм права.

Возможность наделения начальников отделов полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях должностным регламентом государственного служащего, не предусмотрена ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ.

На момент составления протокола об административном правонарушении от 27.03.2008 N 6 перечня должностных лиц, уполномоченных составлять указанные протоколы по статье 14.28 КоАП РФ как на федеральном уровне, так и на областном, у инспекции не имелось.

Доказательств обратного ни в суд первой инстанции, ни в суд апелляционной инстанции не представлено.

Поскольку действующим законодательством не предусмотрена возможность наделения работников инспекции как государственного органа публичными полномочиями по составлению протокола об административном правонарушении посредством выдачи приказа, доверенности или иного документа, то приказ Инспекции Госстройнадзора Воронежской области 13.05.2010 N 239 не является надлежащим доказательством, подтверждающим полномочия начальника отдела контроля за долевым строительством Инспекции Величко Д.Ф. по составлению протокола об административном правонарушении.

В материалах дела имеется Должностной регламент на должность государственной гражданской службы Воронежской области начальника отдела контроля за долевым строительством Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденный руководителей Инспекции 22.08.2013 (л.д. 71-76).

В соответствии с пунктом 3.10 Регламента, начальник отдела контроля за долевым строительством Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области имеет такие должностные обязанности, как составление протоколов об административных правонарушениях в области долевого строительства (л.д. 73).

Ненормативным актом является индивидуальный акт, адресованный определенному лицу, и содержащий обязательные для этого лица предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия.

Исполнимость требования является необходимым условием для данного вида ненормативного акта и одним из элементов законности требования, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, ненормативный акт должностного лица, содержащий законные требования, должен быть реально исполнимым и содержать реальные условия его исполнения.

Поскольку, как было установлено выше, действующим законодательством не предусмотрена возможность наделения работников инспекции как государственного органа публичными полномочиями по составлению протокола об административном правонарушении посредством выдачи приказа, доверенности или иного документа, то положения Должностного регламента на должность государственной гражданской службы Воронежской области начальника отдела контроля за долевым строительством Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденного руководителем Инспекции 22.08.2013, являются противоречащими действующему законодательству и не могут рассматриваться в качестве доказательства в вопросе полномочий по составлению протокола об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа в порядке части 2 статьи 211 АПК РФ, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. При этом существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

С учетом изложенного, Инспекцией был нарушен порядок привлечения Общества к административной ответственности ввиду составления протокола об административном правонарушении неуполномоченным лицом.

По мнению суда апелляционной инстанции, указанные обстоятельства являются существенными нарушениями процессуальных требований, установленных КоАП РФ, допущенных инспекцией при производстве по делу об административном правонарушении, применение которых является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении.

Таким образом, нарушение процедуры привлечения общества к административной ответственности является основанием для отмены оспариваемого постановления.

При принятии решения, суд области отметил также, что из оспариваемого постановления не усматривается, в связи с какими обстоятельствами размер санкции определен административным органом в виде штрафа в сумме 150 000 рублей, в то время как минимальный размер штрафа, установленный частью 4 статьи 14.28 КоАП РФ, составляет 50 000 рублей.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда области верными и полагает руководствоваться следующим.

Санкция ч.4 ст.14.28 оАП РФ устанавливает ответственность для юридических лиц в виде административного штрафа от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей

В соответствии с ч.3 ст.4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Часть 1 ст.4.3 КоАП РФ к обстоятельствам, отягчающим административную ответственность, относит:

1) продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

2) повторное совершение однородного административного правонарушения, то есть совершение административного правонарушения в период, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию в соответствии со статьей 4.6 настоящего Кодекса за совершение однородного административного правонарушения;

(п. 2 в ред. Федерального закона от 23.07.2013 N 196-ФЗ)

3) вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;

4) совершение административного правонарушения группой лиц;

5) совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;

6) совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.

В соответствии с общими правилами назначения административного наказания, при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (часть 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Из анализа оспариваемого постановления видно, что административный орган не указал обстоятельств, отягчающих административную ответственность.

В качестве довода апелляционной жалобы указывается, что в оспариваемом постановлении отмечено обстоятельство, учитывая которое, размер санкции был определен в виде штрафа в сумме 150 000 рублей: истребованные документы не были представлены Обществом не только в установленный срок, но и на момент рассмотрения дела об административном правонарушении. Мера наказания была назначена Обществу в пределах санкции ч. 4 ст. 14.28 КоАП РФ

Данный довод апелляционной жалобы является несостоятельным, поскольку факт того, что истребованные документы не были представлены Обществом не только в установленный срок, но и на момент рассмотрения дела об административном правонарушении не может быть расценен с учетом толкования норм КоАП РФ в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность.

Как разъяснено в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ.

Из оспариваемого постановления не усматривается, в связи с какими обстоятельствами определен указанный размер санкции, не являющийся минимальным.

В постановлении не указаны, а значит и не установлены обстоятельства, отягчающие размер ответственности.

Апелляционный суд учитывает, что исходя из норм КоАП РФ, сбор доказательств входит в обязанности контролирующего органа и завершается до момента вынесения постановления по административному делу.

В связи с чем, законность постановления о привлечении к административной ответственности проверяется, исходя из собранных в рамках производства по административному делу доказательств.

Надлежащими доказательствами являются материалы административного дела.

Суд не вправе подменять по данной категории дел надзирающие и контролирующие органы.

Исходя из изложенного, суд правильно посчитал, что при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, оценив представленные доказательства, что постановление от 10.09.2013 N 178 о привлечении Общества к административной ответственности по делу N 156/13-АИ по основаниям ч. 4 ст. 14.28 КоАП РФ в виде штрафа в размере 150 000 рублей является незаконным и подлежит отмене.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, Инспекцией на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, суд апелляционная инстанции считает, что судом первой инстанции фактические обстоятельства дела установлены полно, представленным доказательствам дана надлежащая оценка, оспариваемый судебный акт соответствует нормам материального права.

Учитывая изложенное, и руководствуясь п.1 ст.269, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 21.11.2013 по делу N А14-10629/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Федеральный арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

Е.А. Семенюта Н.Д. Миронцева