Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2013 г. N 03АП-6034/13

г. Красноярск

30 декабря 2013 г.

Дело N А33-12427/2013

Резолютивная часть постановления объявлена "23" декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен "30" декабря 2013 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Колесниковой Г.А.,

судей: Борисова Г.Н., Севастьяновой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Хрущевой М.А.,

при участии:

от заявителя (администрации города Красноярска): Пустынской Е.А., представителя по доверенности от 12.09.2013 N 01-5477,

от ответчика (Управления антимонопольной службы по Красноярскому краю): Пономаревой Е.В., представителя по доверенности от 30.10.2013 N 65,

от третьего лица: (Департамента градостроительства администрации города Красноярска): Пустынской Е.А., представителя по доверенности от 21.01.2013 N 04/214-дг,

от индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г.: Кравченко Н.В., представителя по доверенности от 09.07.2013 N 09-07/2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Красноярска

на решение Арбитражного суда Красноярского края от "26" сентября 2013 года по делу N А33-12427/2013, принятое судьей Ивановой Е.А.,

установил:

администрация города Красноярска (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - антимонопольный орган, ответчик) о признании недействительными пунктов 1, 2 решения и предписания от 03.06.2013 N 56-15-13.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Гаврилов Р.Г. (далее - предприниматель, Гаврилов Р.Г); администрация Свердловского района в городе Красноярске; Департамент градостроительства администрации города Красноярска.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 26 сентября 2013 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой с решением суда первой инстанции от 26.09.2013 не согласна, ссылается на то, что администрация города, передавая функции в области размещения временных сооружений на территории г. Красноярска иному органу администрации, предусмотрела возможность рассмотрения заявлений физических и юридических лиц о выдаче разрешений на размещение временных сооружений в ранее действовавшем порядке, определен переходный период, определены и функционируют уполномоченные органы. Таким образом, администрацией приняты меры по недопущению нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц, обратившихся с заявлением о разрешении на размещение временных сооружений, не создано препятствий для осуществления предпринимательской деятельности предпринимателя.

Антимонопольный орган представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Антимонопольный орган считает, что администрацией г. Красноярска допущено бездействие в части непринятия мер, направленных на урегулирование порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов, которое привело (может привести) не только к нарушению прав предпринимателей, но и невозможности их восстановления, что является нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Предприниматель представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Администрация Свердловского района в городе Красноярске в судебное заседание не явилась, о времени и месте его проведения извещена надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации http://kad.arbitr.ru. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие администрации Свердловского района в городе Красноярске.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В адрес антимонопольного органа поступило обращение индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. (N 21758 от 18.12.2012) с жалобой на действия Департамента градостроительства администрации г. Красноярска (далее - Департамент градостроительства), связанные с необоснованным отказом (письмо N Г-10457-ек от 09.11.2012) в выдаче разрешения на размещение временного сооружения, расположенного по адресу: г. Красноярск, ул. Свердловская, 141.

Приказом управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю N 103 от 19.02.2013 в отношении Департамента градостроительства возбуждено дело N 56-15-13 по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Антимонопольным органом установлено, что 10.10.2011 индивидуальный предприниматель Гаврилов Р.Г. обратился в Управление архитектуры администрации г. Красноярска с заявлениями о выдаче разрешения на размещение временного сооружения - автостоянки по адресу: г. Красноярск, ул. Свердловская, 141. 16 января 2012 Управлением архитектуры Гаврилову Р.Г. выдано извещение для сбора согласований контролирующих и надзорных служб по земельному участку, расположенному по вышеуказанному адресу, для размещения автостоянки.

06 апреля 2012 индивидуальный предприниматель Гаврилов Р.Г. обратился в Управление архитектуры с заявлением о выдаче разрешительного письма на проектирование. Указанное обращение перенаправлено в администрацию Свердловского района г. Красноярска для его рассмотрения в ранее установленном порядке.

02 августа 2012 индивидуальный предприниматель Гаврилов Р.Г. обратился с заявлением в администрацию Свердловского района г. Красноярска о рассмотрении заявления о размещении временного сооружения - автостоянки по адресу: г. Красноярск, ул. Свердловская, 141, в ранее установленном порядке.

Администрацией Свердловского района г. Красноярска подготовлено разрешительное письмо от 27.08.2012 на проектирование временной автостоянки.

26 сентября 2012 индивидуальный предприниматель Гаврилов Р.Г. обратился в администрацию Свердловского района г. Красноярска с заявлением о согласовании генерального плана временного сооружения - автостоянки, расположенной по ул. Свердловская, 141.

15 октября 2012 администрация Свердловского района г. Красноярска направила индивидуальному предпринимателю Гаврилову Р.Г. письмо о том, что распоряжением администрации города от 26.09.2012 N 159-р "О внесении изменений в распоряжение Главы города от 26.02.2007 N 46-р" сняты полномочия с администраций районов, и уполномоченным органом по рассмотрению заявлений о размещении временных сооружений, в том числе и согласование проекта генерального плана временного сооружения о соответствии разрешительному письму является Департамент градостроительства.

29 октября 2012 индивидуальный предприниматель Гаврилов Р.Г. обратился в Департамент градостроительства с заявлением о выдаче распоряжения на размещение временного сооружения (автостоянки) по ул. Свердловская 141, на которое Департаментом градостроительства дан ответ (письмо от 09.11.2012) о том, что поскольку у Департамента отсутствуют основания для рассмотрения обращения индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. в ранее установленном порядке, то размещение временного сооружения, в том числе, заявленной автостоянки, которая включена в Схему размещения временных сооружений на территории г. Красноярска, будет осуществляться в соответствии с пунктом 1.2 Положения N 55, то есть только по результатам торгов.

Решением антимонопольного органа от 03.06.2013 N 56-15-13 администрация г. Красноярска признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части совершения бездействия, ограничивающего конкуренцию, выразившегося в непринятии мер, направленных на урегулирование порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов, что повлекло создание необоснованных препятствий индивидуальному предпринимателю Гаврилову Р.Г. при осуществлении предпринимательской деятельности, что в свою очередь привело (могло привести) к ограничению конкуренции (пункт 1); в целях защиты прав и законных интересов индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. решено выдать администрации г. Красноярска предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2).

В соответствии с пунктом 3 указанного решения ответчика производство по делу в отношении Департамента градостроительства прекращено в связи с отсутствием в его действиях нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно предписанию от 03.06.2013 по делу N 56-15-13 администрации г. Красноярска (в том числе, через свои структурные подразделения) в срок до 20.07.2013 надлежит принять меры, направленные на повторное рассмотрение обращений индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. о выдаче разрешения на размещение временного сооружения - автостоянки, по адресу: г. Красноярск, ул. Свердловская, 141 от 10.10.2011, от 02.08.2012, от 29.10.2012 по существу в порядке, предусмотренном постановлением администрации г. Красноярска от 02.09.2010 N 55 (с учетом постановления администрации г. Красноярска N 289 от 04.07.2012, регламентирующего порядок рассмотрения заявлений, поданных до внесения изменений в Положение N 55 от 02.04.2012), и в случае отсутствия объективных причин для отказа в выдаче разрешения на размещение временного сооружения,- автостоянки по адресу: г. Красноярск, ул. Свердловская, 141, выдать соответствующее разрешение на размещение заявленной автостоянки.

Полагая, что пункты 1 и 2 решения от 03.06.2013 по делу N 56-15-13 и предписание N 56-15-13 нарушают права и законные интересы, администрация города Красноярска обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно оспариваемому решению антимонопольного органа от 03.06.2013 N 56-15-13 администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части совершения бездействия, ограничивающего конкуренцию, выразившегося в непринятии мер, направленных на урегулирование порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов, что повлекло создание необоснованных препятствий индивидуальному предпринимателю Гаврилову Р.Г. при осуществлении предпринимательской деятельности, что в свою очередь привело (могло привести) к ограничению конкуренции (пункт 1); в целях защиты прав и законных интересов индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. решено выдать администрации г. Красноярска предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2).

Согласно предписанию от 03.06.2013 по делу N 56-15-13 администрации г. Красноярска (в том числе, через свои структурные подразделения) в срок до 20.07.2013 надлежит принять меры, направленные на повторное рассмотрение обращений индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. о выдаче разрешения на размещение временного сооружения - автостоянки, по адресу: г. Красноярск, ул. Свердловская, 141 от 10.10.2011, от 02.08.2012, от 29.10.2012 по существу в порядке, предусмотренном постановлением администрации г. Красноярска от 02.09.2010 N 55 (с учетом постановления администрации г. Красноярска N 289 от 04.07.2012, регламентирующего порядок рассмотрения заявлений, поданных до внесения изменений в Положение N 55 от 02.04.2012), и в случае отсутствия объективных причин для отказа в выдаче разрешения на размещение временного сооружения,- автостоянки по адресу: г. Красноярск, ул. Свердловская, 141, выдать соответствующее разрешение на размещение заявленной автостоянки.

Суд апелляционной инстанции считает, что пункты 1, 2 решения антимонопольного органа от 03.06.2013 N 56-15-13 и предписание от 03.06.2013 по делу N 56-15-13 не соответствуют закону, так как выходят за пределы полномочий антимонопольного органа, и нарушают права и законные интересы администрации по следующим основаниям.

Предметом рассмотренного антимонопольным органом дела является вопрос о размещении временного сооружения на территории города Красноярска. Положение о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска утверждено постановлением администрации города Красноярска от 09.02.2010 N 55 (далее - Положение N 55).

В оспариваемом решении антимонопольного органа указано, что на протяжении 2012 года в Положение N 55 неоднократно вносились изменения, в том числе по передаче полномочий на выдачу/продление разрешений на размещение временных сооружений (постановления администрации г. Красноярска N 136 от 02.04.2012, N 520 от 24.10.2012) от одних территориальных органов администрации города Красноярска к другим (от Управления архитектуры в администрации районов, от администраций районов в Департамент градостроительства). В этот же период изменен и порядок выдачи разрешений на размещение временных сооружений (в соответствии с ранее действующем порядком допускалось размещение временных сооружений без проведения публичных процедур - торгов). Вместе с этим, внося в указанное Положение N 55 изменения, уполномоченный орган (администрация города) не предусмотрел "переходные" положения, а именно: не указала механизм взаимодействия между данными органами (Управлением архитектуры, администрациями районов, Департаментом градостроительства), в том числе порядок и сроки передачи обращений хозяйствующих субъектов между указанными органами, а также не указал механизм восстановления прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, которые были нарушены в результате неправомерного отказа уполномоченными органами в выдаче разрешений/продлении сроков на размещение временных сооружений. Указанное бездействие со стороны администрации г. Красноярска привело к нарушению прав и законных интересов индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г., поскольку с 10.10.2011 данный хозяйствующий субъект не может установить временное сооружение и осуществлять в данном временном сооружении предпринимательскую деятельность.

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что неурегулированность данных вопросов свидетельствует о создании для хозяйствующих субъектов препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку отсутствие прямого регулирования данных вопросов привело (может привести) не только к нарушению прав и законных интересов предпринимателей (в том числе, индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г.) в сфере предпринимательской деятельности, чьи права и законные интересы нарушены неправомерным действиями (бездействием), но и невозможности их восстановления.

Согласно пункту 1.10 Положения N 55 (в редакции от 23.05.2011, действовавшей на момент обращения индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. в Управление архитектуры) органом, уполномоченным на принятие заявлений и подготовку проектов распоряжений о разрешении на размещение временных сооружений, в том числе, автостоянок, является Управление архитектуры администрации г. Красноярска (далее Управление архитектуры).

В соответствии с пунктами 3.2, 3.3 указанного Положения N 55, уполномоченный орган (Управление архитектуры) в течение семи дней с даты регистрации осуществляет градостроительный анализ и подготовку представленных заявителем документов для рассмотрения на заседании архитектурно-планировочной комиссии (далее - АПК). При положительном решении АПК уполномоченный орган выдает заявителю извещение на сбор согласований (заключений), с исчерпывающим перечнем контролирующих и надзорных служб и организаций, согласования (заключения) которых необходимы при размещении временного сооружения.

После получения всех положительных согласований от надзорных органов, Управлением архитектуры подготовлен проект распоряжения "О выдаче разрешения на размещение временного сооружения ИП Гаврилову Р.Г.", однако данный ненормативный правовой акт подписан не был в связи с изменениями, внесенными в Положение N 55, а именно: с 02.04.2012 уполномоченным органом на принятие заявлений о размещении временных сооружений и принятие решений об отказе в размещении временных сооружений, заключении и расторжении договоров на размещение временных сооружений, стала администрация района в городе, на территории которого размещается временное сооружение (пункт 1.10 Положения N 55).

Из материалов дела следует, Управлением архитектуры направлено в адрес индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. письмо (исх. N Г-2870-ек от 16.04.2012), в котором указано на то, что в связи с передачей полномочий администрациям районов, Управление архитектуры направило дело в администрацию Свердловского района для подготовки правового акта в рамках ее полномочий.

Согласно пунктам 1.9 - 1.11 Положения N 55 (в редакции от 02.04.2012) уполномоченный орган (администрация района) рассматривает вопрос о возможности размещения временного сооружения на заявленном земельном участке, после чего уполномоченный орган осуществляет продажу права на размещение временного сооружения путем проведения аукциона.

В целях упорядочения процесса размещения временных сооружений и, в том числе соблюдения прав и законных интересов тех лиц, которые обратились за размещением временного сооружения по ранее действующему порядку, администрацией г. Красноярска принято постановление от 04.07.2012 N 289 "О внесении изменений в постановление администрации г. Красноярска N 136 от 02.04.2012". В соответствии с пунктом 2.2 вышеуказанного постановления руководителям администраций районов в г. Красноярске надлежит рассматривать заявления о размещении временных сооружений, поданные до вступления в силу настоящего Постановления, в ранее установленном порядке для размещения временных сооружений на территории г. Красноярска.

Из вышеизложенного следует, что администрацией города Красноярска принимались нормативные акты, регулирующие порядок взаимодействия органов и рассмотрения заявлений.

При этом, суд соглашается с выводом антимонопольного органа, что администрации Свердловского района надлежало рассматривать обращения хозяйствующих субъектов, поданных до 02.04.2012, в том числе Гаврилова Р.Г. в соответствии с порядком, действовавшим до внесения изменений в Положение N 55 от 02.04.2012 и в соответствии с действующим законодательством рассмотреть заявление индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. в ранее действующем порядке.

Соответственно, к нарушению прав индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. не могло привести "бездействие, выразившееся в непринятии мер, направленных на урегулирование порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений".

Нарушение прав индивидуального предпринимателя Гаврилова Р.Г. в данном случае имело место не вследствие неправомерного бездействия заявителя по неурегулированию порядка, непринятию мер, направленных на урегулирование порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов. В то же время вменяемое администрации нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции заключается в бездействии, выразившемся в непринятии мер, направленных на урегулирование порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов.

Кроме того, по мнению суда апелляционной инстанции, само по себе отсутствие правового регулирования в какой-либо области нельзя считать нарушением; оно может быть признано таковым в случае, если это повлекло какие-либо негативные последствия, но в конкретном рассматриваемом случае нарушение прав предпринимателя было допущено в период, когда нормативное регулирование имело место, однако, как было ранее указано, его требования не выполнены администрацией Свердловского района. При этом, вопрос ненадлежащего исполнения норм является предметом самостоятельной оценки.

В статьях 130 и 132 Конституции Российской Федерации указано на самостоятельность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии со статьей 2 указанного Закона к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно.

К полномочиям органов местного самоуправления согласно положениям статей 2, 7, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации отнесено установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований с учетом требований законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 7 указанного Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Таким образом, действующее законодательство относит вопросы размещения временных сооружений на территории муниципального образования к компетенции органов местного самоуправления и дает право названным органам принимать меры для создания таких условий в пределах своей компетенции, в том числе самим определять необходимые действия, нормативно устанавливать порядок их совершения; что не исключает необходимости действовать с соблюдением законодательства и возможности проверки действий органа на предмет соответствия закону, в том числе в судебном порядке.

Следовательно, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации; при этом действуют они самостоятельно.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2012 N 630-О "По запросу Администрации Краснодарского края о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции" содержатся важные положения о пределах вмешательства антимонопольного органа в сферу деятельности органа местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что у государства имеется обязанность по поддержке конкуренции и пресечению монополистической деятельности, исполняя которую оно не должно отступать от требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципов осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (статья 5, часть 3; статья 11, часть 2; статья 72; статья 73; статья 77, часть 1), отправления правосудия только судом (статья 118, часть 1).

Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, вместе с тем связан общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора).

Из содержания подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных (ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений.

Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов или организаций, принявших нормативный акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение имеющихся в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, а применительно к муниципальным нормативным правовым актам свидетельствовало бы также об отступлении от гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12) самостоятельности местного самоуправления.

Таким образом, указанное Определение Конституционного Суда Российской Федерации прямо говорит о том, что антимонопольный орган не вправе вмешиваться в компетенцию органа местного самоуправления. Антимонопольный орган вправе оценивать только законность конкретных действий (бездействия) органа местного самоуправления, в рамках государственного контроля/надзора за их деятельностью, в том числе законность положений нормативных актов. В случае незаконности таких актов антимонопольный орган может требовать исключить из такого акта не соответствующие антимонопольному законодательству положения. Однако при этом антимонопольный орган не вправе требовать внесение в него дополнений.

В данном случае антимонопольный орган установил нарушение в виде "совершения бездействия, выразившегося в непринятии мер, направленных на урегулирования порядка, сроков и установления механизма взаимодействия между органами при решении вопроса о выдаче/продлении разрешения на размещение временных сооружений, а также механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов", то есть отсутствие нормативного правового регулирования этих вопросов со стороны органа местного самоуправления. Однако, антимонопольный орган не вправе давать оценку отсутствию правового регулирования, он может только оценить законность имеющихся норм.

В данном случае антимонопольный орган, анализируя нарушение прав конкретного гражданина, приходит к выводу, что это стало возможным вследствие отсутствия правового регулирования. Соответственно, данный пробел в законодательстве должен быть устранен в целях недопущения возможности подобных нарушений в будущем, а так же в целях урегулирования взаимоотношений с конкретным субъектом. Однако, предписания, направленного на устранение данного нарушения антимонопольный орган не вправе выдать в силу прямого указания в законе и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который в названном Определении указал так же на следующее.

"Сами по себе предписания антимонопольного органа об отмене или изменении нарушающих антимонопольное законодательство актов силой принудительного исполнения не обладают, а преследуют цель понудить соответствующие органы (организации) и их должностных лиц исполнить содержащиеся в них требования прежде всего в добровольном порядке в условиях, когда полномочиями самостоятельно признавать недействительными (недействующими) такие акты антимонопольные органы не наделены (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2000 года N 237-О)".

Антимонопольный орган дает оценку нарушению, но не выдает предписания, касающегося этого вопроса - именно потому, что принятие мер реагирования в данной ситуации выходит за пределы его компетенции. Следовательно, оценка бездействия администрации города по неосуществлению правового регулирования там, где оно, по мнению антимонопольного органа, должно иметь место, выходит за пределы его полномочий.

Кроме того, по мнению суда апелляционной инстанции, указание в решении на нарушение как на бездействие по неурегулированию порядка, то есть непринятию нормативного акта, выходит за пределы рассмотрения конкретного дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно статье 49 Закона о защите конкуренции комиссия при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства:

1) оценивает доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими в деле;

2) оценивает заключения и пояснения экспертов, а также лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах;

3) определяет нормы антимонопольного и иного законодательства Российской Федерации, нарушенные в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий (бездействия);

4) устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле;

5) разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в том числе вопрос о направлении материалов в правоохранительные органы, об обращении в суд, о направлении предложений и рекомендаций в государственные органы или органы местного самоуправления.

Таким образом, из содержания данной статьи следует, что решение принимается по конкретному делу и содержит выводы о конкретном нарушении антимонопольного законодательства.

Следовательно, решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства не может давать оценку деятельности органа вообще, выходить за пределы рассмотрения конкретной ситуации.

Вопрос же о достаточности и качестве правового регулирования органа местного самоуправления, как часть более общего вопроса об успешности самостоятельной деятельности органов местного самоуправления может подвергаться оценке антимонопольными органами только в связи с конкретным выявленным ими нарушением - то есть контролю со стороны антимонопольных органов подлежит только законность совершенных действий органов местного самоуправления; но невозможно вмешательство со стороны органа федеральной власти, которым является Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации в деятельность органов местного самоуправления. Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлена политическая (конституционная) ответственность органов местного самоуправления перед населением за успешность их деятельности.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что пункты 1 и 2 оспариваемого решения от 03.06.2013 по делу N 56-15-13 противоречат Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и нарушают права и законные интересы администрации, в связи с чем подлежат признанию недействительными.

С учетом изложенного, доводы лиц, участвующих в деле, о наличии (отсутствии) нарушения администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" не подлежат оценке судом апелляционной инстанции.

Поскольку оспариваемое предписание от 03.06.2013 по делу N 56-15-13 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции вынесено в соответствии частью 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции и на основании пунктов решения, признанных недействительными, то также подлежит признанию недействительным.

Таким образом, решение суда первой инстанции подлежит отмене в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела (пункт 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация освобождена от уплаты государственной пошлины, в том числе за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "26" сентября 2013 года по делу N А33-12427/2013 отменить.

Принять новый судебный акт.

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительными пункты 1, 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю и предписание от 03.06.2013 по делу N 56-15-13.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.А. Колесникова

Судьи

Г.Н. Борисов Е.В. Севастьянова