Методические основы совершенствования бюджетного регулирования в РФ (Ю.Г. Швецов, О.В. Бутакова, "Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", N 3, март 2008 г.)

Методические основы совершенствования
бюджетного регулирования в РФ

Как свидетельствуют многочисленные исследования, современный механизм бюджетного регулирования имеет существенные недостатки, которые обусловливают необходимость внесения соответствующих поправок в существующую нормативно-правовую базу. При этом среди основных изъянов бюджетного регулирования следует отметить несоблюдение на практике принципов построения бюджетной системы РФ, ограниченные возможности централизованного подхода к перераспределению бюджетных полномочий, а также неудовлетворительное состояние действующих методик распределения средств бюджетов. Практически все исследователи в один голос утверждают, что централизация системы управления ведет к ликвидации стимулов регионального развития.

Теоретически разграничение бюджетных полномочий должно основываться на принципе достаточности, означающем, что объем бюджетных прав в части расходов должен быть подкреплен соответствующими доходными полномочиями. Однако на практике он не действует: на федеральном уровне происходит перекос в сторону доходных полномочий, на других уровнях бюджетной системы - в направлении расходных обязательств. Централизованный подход к перераспределению доходов не только заметно ограничивает возможности бюджетного регулирования, но и ставит под сомнение самостоятельность территориальных бюджетов.

До вступления в действие поправок к Бюджетному кодексу РФ, принятых Федеральным законом от 20.08.2004 г. N 120-ФЗ, бюджетное регулирование в Российской Федерации осуществлялось с применением регулирующих доходов, которые постоянно подвергались критике. В числе основных недостатков отмечались отсутствие стимулов к развитию налогооблагаемой базы, ежегодная конкуренция с федеральной властью за источники доходов, отсутствие должного уровня ответственности исполнительных органов власти субъектов РФ за сбор доходов в бюджетную систему и использование на субфедеральном уровне "полулегальных рычагов воздействия на налогоплательщиков". Все это иллюстрировалось многочисленными примерами из отечественной практики и сопровождалось аргументами в пользу долгосрочного закрепления доходов за уровнями бюджетной системы.

Однако когда подобная замена была произведена, оказалось, что замена регулирующих налогов на закрепленные при плохо развитой собственной доходной базе бюджетов только повысила зависимость регионов от средств, передаваемых из федерального центра.

Как показывает анализ бюджетной практики, основным методом бюджетного регулирования в РФ являются межбюджетные трансферты. При этом методики распределения средств специализированных фондов имеют существенные недостатки, основным из которых, с нашей точки зрения, является недостоверность расчетов. К примеру, при распределении средств ФФФПР на 2007 год использовались отчетные данные за 2002-2005 гг., в то время как уже к концу первого квартала 2007 г. Федеральной службой государственной статистики была подготовлена отчетность за 2006 г.

Специалистами неоднократно указывалось на сложность расчетов межбюджетных трансфертов. Под сомнение ставятся экономическая обоснованность критериев, положенных в основу распределения средств фондов, а также целесообразность изменений, вносимых в методики распределения средств на очередной финансовый год. Кроме того, гарантированное предоставление средств федерального бюджета, по мнению большинства финансистов, не способствует социально-экономическому развитию регионов.

С нашей точки зрения, стимулирующая роль трансфертов зависит не от того, каким образом был определен их объем, а от того, как относятся к финансовой помощи на местах. Если ее воспринимают как дополнительный доход, то стимулирующего эффекта не наблюдается. При этом наличие специализированных фондов, имеющих сходные функции (Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд компенсаций), только усугубляет ситуацию.

Одним из основополагающих принципов бюджетной системы России является равенство бюджетных прав субъектов РФ. Однако если обратиться к положениям Конституции, то можно констатировать, что такого равенства нет и быть не может. Конституция РФ выделяет несколько разновидностей субъектов РФ, изначально различающихся по своему статусу. Это республики, города федерального значения и прочие субъекты РФ. Кроме того, существуют и сложносоставные субъекты РФ, в которых больше прав принадлежит более крупному административно-территориальному образованию. К примеру, перераспределение бюджетных средств между автономными округами может осуществлять только край, в который они входят. Поэтому автономный округ изначально имеет меньше полномочий, нежели край, хотя и тот, и другой являются субъектами РФ.

В связи с изложенным несколько по иному следует взглянуть на проблему выравнивания бюджетной асимметрии в РФ. С одной стороны, государство обязано обеспечить своих граждан одинаковым набором общественно значимых услуг. С другой стороны, стоимость этих услуг напрямую зависит от социально-экономического положения региона.

Многие авторы предлагают произвести перегруппировку субъектов РФ по различным признакам, дабы обеспечить выравнивание бюджетных возможностей на всей территории страны. Однако в этом случае нарушается принцип справедливости. Получается, что регионы, которые вкладывают в свое развитие больше средств, больше и теряют. В связи с этим становится вполне понятным пассивное отношение дотационных регионов к повышению качества управления бюджетными средствами.

В то же время не стоит забывать и о том, что большая часть регионов-доноров имеют на своей территории крупные месторождения природных ресурсов, которые принадлежат государству в целом. Такие субъекты РФ просто обязаны перечислять повышенные доходы в федеральный бюджет, из которого в последующем будет происходить их перераспределение между другими субъектами РФ.

С нашей точки зрения, не стоит стремиться к абсолютной симметрии в бюджетной сфере, поскольку это недостижимо в принципе. Механизмы горизонтального выравнивания, хотя и далеки от совершенства, все-таки позволяют осуществить выравнивание бюджетной обеспеченности регионов до законодательно установленных критериев. Другой вопрос, что необходимо постараться максимально исключить влияние на бюджетный процесс субъективных факторов, повысить прозрачность операций, осуществляемых с бюджетными средствами, стимулировать органы государственной власти субъектов РФ изыскивать резервы повышения бюджетных доходов, в том числе за счет повышения эффективности их использования.

Таким образом, централизованный подход к бюджетному регулированию ограничивает возможности органов государственной власти субъектов РФ. Однако эти возможности могут быть расширены за счет выявления и использования в бюджетном процессе резервов роста доходов.

Такие резервы существуют, но зачастую они пока остаются невостребованными. Речь идет о неналоговых доходах бюджетов, в первую очередь, от региональной собственности (аренды земли, лесного фонда, другого имущества).

Чтобы собственность начала приносить доход, необходимо ее структурировать, разработать порядок администрирования данного источника бюджетных доходов и методы взаимодействия предприятий и организаций с бюджетной системой государства (в части уплаты неналоговых платежей в бюджет). Также в рамках реформирования системы управления региональной собственностью целесообразно предусмотреть наличие системы учета и мониторинга объемов и реальной стоимости недвижимого имущества.

Последнее предполагает следующее:

- утверждение концепции управления долями участия администрации в приватизированных предприятиях;

- соответствие списка предприятий, долями участия в которых владеет администрация, заявленной концепции;

- оценку эффективности использования активов администрации;

- практику продажи объектов недвижимости, не соответствующих концепции управления долями участия в капитале предприятия.

Все перечисленное выше уже сейчас может быть реализовано на уровне субъекта РФ.

Кроме того, следует иметь в виду, что аккумулирование денежных средств в государственную казну обеспечивается не столько комплексом фискальных мер, сколько проведением превентивных мероприятий, направленных на сокращение кредиторской задолженности перед бюджетом. Немаловажную роль здесь играет государственный финансовый контроль (как предварительный, так и текущий). При этом его результативность во многом зависит от организационной структуры, правовой базы и функционального взаимодействия контролирующих органов. Решение имеющихся в этой области проблем также позволит увеличить доходы бюджетов.

В свою очередь, эффективность применения механизма бюджетного регулирования во многом зависит от используемых в бюджетном процессе методик. дом этапе.

Авторами предлагается собственный методический подход, направленный на совершенствование механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации. Данный подход предполагает исследование в качестве объекта бюджетного регулирования не отдельно взятого субъекта РФ, а целого федерального округа и состоит из шести этапов, характеризующихся прямыми и обратными связями. Переход к каждому последующему этапу осуществляется только после реализации предыдущего этапа. В подходе предусмотрена обратная связь, обеспечивающая возврат к предшествующим этапам (рис.1).

1. Выявление характеристик и особенностей федерального округа как объекта бюджетного регулирования.

                                           |

1.1. Выявление социально-экономических особенностей отдельных субъектов РФ, входящих в состав федерального округа.

                                           |

1.2. Определение характерных особенностей субъектов РФ, входящих в федеральный округ.

                                           |

/---------------------------------------------------------------------------------------------\

|    2. Выбор критерия эффективности бюджетного регулирования для субфедерального уровня.     |---\

\---------------------------------------------------------------------------------------------/    |

                                           |                                                       |

                                                                                                  |

/---------------------------------------------------------------------------------------------\    |

|    3. Анализ действующих методов бюджетного регулирования.                                  |    |

\---------------------------------------------------------------------------------------------/    |

                                           |                                                       |

                                                                                                  |

/---------------------------------------------------------------------------------------------\    |

|    4. Выявление резервов роста бюджетных доходов, определение                               |    |

|              возможности их мобилизации в бюджет.                                           |    |

\---------------------------------------------------------------------------------------------/    |

                                           |                                                       |

                                                                                                  |

/---------------------------------------------------------------------------------------------\    |

|    5. Построение модели оптимизации структуры бюджета федерального                          |----/

|         округа, моделирование ситуаций с переменной неизвестной.                            |

\---------------------------------------------------------------------------------------------/

                                           |

6. Разработка системы мероприятий и рекомендаций, позволяющих повысить эффективность бюджетного регулирования для субфедерального уровня.

Рис. 1. Этапы методического подхода к совершенствованию механизма
бюджетного регулирования в Российской Федерации

Остановимся подробнее на каждом этапе.

Этап 1 предусматривает рассмотрение федерального округа в качестве укрупненного субъекта РФ.

Учитывая современные тенденции пространственно-экономической трансформации, полагаем, что в перспективе бюджетное регулирование на федеральном уровне будет осуществляться не относительно республик, краев, областей, а относительно федеральных округов, образованных в составе Российской Федерации.

Нами выделены общие социальные и экономические особенности субъектов РФ, образующих один федеральный округ, с целью определения для него механизма бюджетного регулирования.

Поскольку формирование федеральных округов основывалось на социально-экономическом районировании, которое использовалось в советском государстве, демографические и природно-климатические факторы учитывались изначально. Также рассматривалась взаимосвязь показателей отдаленности от центра и развития территории с учетом фактора транспортной связи. В то же время бюджетные особенности территории не исследовались и в расчет не принимались.

Устойчивость бюджета можно представить четырьмя типами его состояния: 1) абсолютно устойчивым; 2) нормальным; 3) неустойчивым; 4) кризисным.

Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при условии, если значение минимальных расходов меньше значения собственных доходов бюджета. Нормальное состояние бюджета характеризуется равными значениями минимальных расходов и собственных доходов бюджета:

Неустойчивое состояние бюджета характеризуется тем, что для покрытия минимальных расходов дополнительно к собственным доходам бюджета привлекаются средства федерального бюджета и другие финансовые ресурсы (свободные остатки бюджетных средств, внебюджетные средства и др.). Кризисное состояние бюджета возможно при условии, если абсолютное значение минимальных расходов больше значения консолидированных доходов бюджета.

Под минимальными бюджетными расходами понимаются средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения. Собственные доходы бюджета не учитывают средства, предоставляемые из федерального бюджета в качестве межбюджетных трансфертов, за исключением субвенций.

По каждому субъекту РФ, входящему в федеральный округ, анализируется устойчивость финансовой системы региона и способность экономики региона к дальнейшему развитию.

Для целей данного анализа предлагается следующая система показателей:

- объем ВРП в текущих ценах на душу населения;

- темп роста ВРП, в % к соответствующему периоду прошлого года;

- дефицит регионального бюджета, в % к ВРП;

- доходная часть регионального бюджета (фактическое исполнение), в % к ВРП;

- расходная часть регионального бюджета, в % к ВРП;

- объем государственного долга субъекта РФ, в % к ВРП;

- средства регионального бюджета, в % к общему объему инвестиций в отчетном периоде;

- соотношение собственных и совокупных доходов регионального бюджета (коэффициент автономии);

- обеспеченность минимальных расходов консолидированными доходами бюджета (коэффициент бюджетного покрытия);

- уровень бюджетной задолженности от общей суммы расходов бюджета (коэффициент бюджетной задолженности);

- объем бюджетных доходов в расчете на душу населения (коэффициент бюджетной результативности региона);

- объем бюджетных расходов на 1 жителя региона (коэффициент бюджетной обеспеченности населения).

Отметим, что в расчетах используется среднегодовая численность населения региона.

Для более тщательного анализа бюджета можно воспользоваться методикой оценки финансового положения и качества управления финансами, разработанной Министерством финансов РФ для распределения средств Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Этап 2 предусматривает выбор экономического критерия, на основании которого будет производиться оценка эффективности бюджетного регулирования.

В качестве такого критерия мы предлагаем выбрать либо показатель достаточности бюджетных доходов, либо показатель бездефицитности бюджета.

Под достаточностью бюджетных доходов понимается соотношение объема доходов, заложенных в бюджет на очередной финансовый год, и планируемой величины расходов, необходимой для реализации бюджетных полномочий на соответствующей территории в очередном финансовом году. Показатель бездефитцитности бюджета характеризует плановый уровень бюджетного дефицита и определяется как отношение объема дефицита бюджета к общей сумме бюджетных расходов на очередной финансовый год.

Поскольку государственных стандартов стоимости предоставления бюджетных услуг не существует, необходимый объем бюджетных средств может быть рассчитан на основании стандартов, принятых на региональном уровне.

Указанные показатели являются взаимоисключающими, поэтому оптимизация структуры бюджета может производиться только по одному из них.

Этап 3 - анализ действующих методов бюджетного регулирования - подразумевает исследование влияния отдельных методов бюджетного регулирования на формирование структуры бюджета.

Аналогично первому этапу, сначала анализ проводится в разрезе субъектов РФ, далее выделяются особенности применения отдельных способов, приемов и форм бюджетного регулирования для федерального округа.

Решение проблем бюджетного регулирования, в первую очередь, должно быть связано с поиском и привлечением в бюджетный процесс резервов бюджетных доходов.

Этап 4 имеет своей целью определение резервов роста бюджетных доходов и объективную оценку возможности мобилизовать эти резервы в бюджет.

Рост налоговых доходов возможен в следующих случаях:

- изменения налогового законодательства в части закрепления отдельных налогов за субъектами РФ в полном объеме либо виде фиксированного процента отчислений в региональный бюджет;

- повышения поступлений налоговых доходов в бюджет в результате эффективного проведения на региональном уровне мер бюджетно-налогового администрирования.

Рост неналоговых доходов может быть обеспечен качественным учетом региональной собственности, ее мониторингом и эффективным бюджетным администрированием.

На объем межбюджетных трансфертов также может повлиять информация, которая используется при расчете их величины.

Как показывает практика, в последние годы значительно повысилась оперативность законодательных процедур. Поэтому все перечисленные резервы могут быть успешно мобилизованы в бюджет.

Этап 5 предусматривает построение универсальной модели оптимизации структуры бюджета.

Универсальность модели заключается в том, что, во-первых, в качестве неизвестной величины мы можем выбрать любую составляющую, во-вторых, каждая такая составляющая с учетом поставленной задачи может быть дополнительно детализирована. Возможно моделирование и сравнение ситуаций с учетом бюджетных резервов, выявленных на предыдущем этапе.

Допустим, в федеральный округ входит М субъектов РФ со следующими показателями:

Аj - налоговые доходы j-го субъекта РФ,

Вj - неналоговые доходы j-го субъекта РФ,

Сj - средства федерального бюджета, предоставленные j-му субъекту РФ в качестве межбюджетного трансферта,

Rj - расходные обязательства j-го субъекта РФ.

Учет этих показателей осуществляется в следующей модели оптимизации структуры бюджета:

               M

             Сумма Rj = сумма (Aj + Bj + Cj)

              J=1

В качестве целевой функции модели принимаем минимизацию суммарного дефицита бюджетных средств округа:

               M

             Сумма [Rj - (Aj + Bj + Cj)] --- min

              J=1

Если в качестве критерия эффективности бюджетного регулирования принимается достаточность бюджетных доходов, то целевая функция примет вид:

               M

             Сумма (Aj + Bj + Cj)] --- max,

              j=1

при этом:

               M

             Сумма Rj <= сумма (Aj + Bj + Cj).

              j=1

Величину налоговых доходов j-го субъекта РФ находим по формуле:

                    n                m

             Aj = Сумма Nij * Si + сумма Ngi * Sj,

                   i=1              g=1

где: Nij - размер налоговой базы по i-му региональному налогу j-го субъекта РФ,

Si - ставка i-го налога, закрепленная налоговым законодательством,

Ngj - размер налоговой базы по g-му федеральному налогу j-го субъекта РФ,

Sg - ставка g-го налога, закрепленная законодательством за региональным уровнем бюджетной системы,

n - число региональных налогов, m - число федеральных налогов, закрепленных за региональным уровнем.

Величину неналоговых доходов j-го субъекта РФ находим по формуле:

                    s

             Bj = сумма Rij * Fi,

                   i=1

где: Rij - базовая величина для исчисления неналогового платежа,

Fi - ставка неналогового платежа, s - число видов неналоговых платежей.

Предположим, что в качестве неизвестной определен показатель межбюджетных трансфертов - Сj. Его величина из базовой формулы выводится следующим образом:

               m          m

             Сумма Cj = сумма (Rj - Aj - Bj).

              j=1        j-1

При этом итоговая сумма межбюджетного трансферта федеральному округу на очередной финансовый год рассчитывается следующим образом:

                    M

             Tp = Сумма Cj * Jj,

                   j=1

Тр - объем межбюджетного трансферта на очередной финансовый год,

Ji - уровень инфляции, прогнозируемый в очередном финансовом году.

То есть мы предлагаем производить индексацию расчетных показателей, а не фондов финансовой поддержки регионов.

Аналогично можно провести расчеты других показателей, в том числе с использованием более детализированной формулы.

Этап 6 предполагает разработку рекомендаций, предусматривающих всесторонний анализ полученных результатов по оценке эффективности бюджетного регулирования для федерального округа.

Представленный методический подход гармонично вписывается в концепцию бюджетирования, ориентированного на результат, к реализации которой в РФ приступили с 2005 г., и тем самым направлен на решение стратегических задач, определенных в бюджетной политике государства на среднесрочную перспективу.

Ю.Г. Швецов,

ректор Алтайского института финансового управления,

доктор экономических наук

О.В. Бутакова,

главный казначей управления федерального казначейства

по Алтайскому краю

"Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", N 3, март 2008 г.