Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 января 2014 г. N 15АП-20454/13

город Ростов-на-Дону

09 января 2014 г.

дело N А32-18079/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 января 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гуденица Т.Г.,

судей О.Ю. Ефимовой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от ОАО "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии": Соттаев Ибрагим Барисбиевич, паспорт, по доверенности от 14.04.2013,

от Кубанского управления Минкультуры России: Атабиев Бияслан Хакимович, паспорт, по доверенности от 03.09.2013 N 434,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.10.2013 по делу N А32-18079/2013,

принятое судьей Шкира Д.М.

по заявлению открытого акционерного общества "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии"

к Кубанскому управлению Министерства культуры Российской Федерации

о признании незаконными действий, акта проверки, предписания,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" (далее - ОАО "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии", общество) обратилось в арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Кубанскому управлению Министерства культуры Российской Федерации (далее - Управление) о признании незаконными действий Кубанского управления Министерства культуры Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью общества, об отмене результатов проверки, проведенной 06.03.2013, изложенных в акте осмотра территории объекта культурного наследия от 06.03.2013 N АО-07/002-13 и предписании о приостановлении земляных работ, проведение которых ухудшает состояние объектов культурного наследия, нарушает их целостность и сохранность от 07.03.2013 N Пр-07/001-13;, о признании недействительным предписания о приостановлении земляных работ, проведение которых ухудшает состояние объектов культурного наследия, нарушает их целостность и сохранность, от 07.03.2013 N Пр-07/001-13.

Решением от 11.10.2013 суд прекратил производство по делу в части требования об оспаривании акта осмотра в связи с неподведомственностью спора в данной части арбитражному суду. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Решение мотивировано законностью действий Управления.

Не согласившись с принятым судебным актом, ОАО "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе общество просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что у управления отсутствовали законные основания для проведения проверки (мониторинга) и проверка проведена с нарушением Закона N 294-ФЗ. Также в жалобе указано, что обществом приняты меры для соблюдения законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия.

Представитель ОАО "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и удовлетворить требования общества.

Представитель Кубанского управления Министерства культуры России в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным по доводам представленного отзыва.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва на жалобу, выслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, на основании договора от 03.12.2012 N ЗМГЭС-37/2012, заключенного между ОАО "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" и ЗАО Проектно-строительная фирма "Каббалкмостстрой", подрядчик - ЗАО Проектно-строительная фирма "Каббалкмостстрой" взял на себя обязательства в установленный договором срок по заданию заказчика выполнить работы, а заказчик - создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену.

Согласно п. 7.1 договора от 03.12.2012 г. N ЗМГЭС-37/2012, заключенного между ОАО "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" и ЗАО Проектно-строительная фирма "Каббалкмостстрой", заказчик - ОАО "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" силами проектной организации взял на себя обязательства обеспечить осуществление авторского надзора за ходом строительства объекта - Зарагижской Малой ГЭС. Авторский надзор осуществляется в течение всего периода выполнения работ по договору.

Пунктом 1.1 договора предусмотрено, что авторский надзор - это контроль проектной организации за соблюдением в процессе строительства объекта требований проектной документации.

На основании Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 20.07.2011 N 590, Положения о территориальном органе Министерства культуры РФ, утвержденного приказом Министерства культуры РФ от 14.11.2011 N 1059, Положения о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 N 1204, государственными инспекторами по КБР и КЧР Кубанского управления Минкультуры России проведен осмотр территории объекта культурного наследия - памятника археологии - Псыгансуевское Первое поселение и Псыгансуевские Третьи курганы.

Результаты проверки зафиксированы в акте осмотра территории объекта культурного наследия от 06.03.2013 N АО-07/002-13.

В акте указано, что в связи с началом проведения земляных работ на земельном участке, предоставленном обществу для строительства Зарагижской Малой ГЭС, в западной и северо-западной части котлована, на участке, примыкающем с севера к месту размещения холостого (аварийного) водосброса, вдоль северо-западного угла напорного бассейна, и вдоль восточной бровки западного сектора котлована зафиксировано разрушение 17 хозяйственных ям, относящихся к памятнику археологии - Псыгансуевскому Первому поселению начала - середины I тысячелетия н.э. В заполнении ям и в обрушившейся их части в большом количестве фиксируется керамическая посуда аланского времени (в том числе разрушенная в ходе земляных работ), кости домашних животных, фрагменты турлучной обмазки жилищ, кострища. В северном борту вырытого котлована под аварийной (холостой) водосброс установлено наличие разрушений эскарпированного склона западной оконечности поселения. Поверхность северо-западной части поселения перекрыта отвалами грунта мощностью от 1,5 до 5 м. При осмотре участка сооружения напорного трубопровода ГЭС (северо-восточная часть земельного участка, занятого памятником) установлен факт вскрышных работ, в ходе которых было частично разрушено более десяти хозяйственных ям, заполнение которых еще на уровне гумусного слоя (чернозема) насыщено фрагментами аланской керамики, золы, костей животных и др. артефактами. Площадь разрушений в этой части поселения составляет около 0,5 га. При осмотре восточной и юго-восточной части поселения установлен факт полного уничтожения в результате земляных работ остатков полуразрушенной каменной выкладки (кромлеха кургана N 4), наличие которой было также подтверждено в ходе осуществления археологического надзора ГП КБР "Наследие". Через частично уничтоженную в результате предыдущих земляных работ насыпь кургана 1 проехал гусеничный экскаватор, при этом остатки каменного кромлеха были повреждены еще больше. Земляные работы по обустройству южного борта БСР проведены в охранной зоне кургана 7. В основание насыпи кургана 7 с западной стороны вкопан геодезический репер. В центральной части кургана 8 обустроена площадка, в которую вкопан геодезический репер. Через территорию поселения по направлению юго-восток - северо-запад проложена дорога для проезда грузового транспорта, доставляющего грунт из котлована к месту несанкционированного отвала отработанного грунта, приходящегося на северную часть территории памятника. Отвал грунта производится, в том числе на территорию, которая не была повреждена в ходе разведочных работ в 2011 -2012г.г. В результате установлено частичное повреждение насыпи кургана высотой около 1,2 м, диаметром у основания более 18 м, расположенного на краю второй речной террасы в 350-400 м к северо-востоку от месторасположения напорного трубопровода.

Согласно акту государственной историко-культурной экспертизы, в ходе проведения экспертизы установлено, что в зоне строительства Зарагижской ГЭС расположены выявленные объекты археологического наследия Псыгансуевское Первое поселение и Псыгансуевские Третьи курганы.

При этом, на территории могильника и поселения проведены и ведутся масштабные земляные работы с применением строительной техники, которые привели к фактическому уничтожению значительной их части.

В связи с выявленными нарушениями охраны объекта культурного наследия главным государственным инспектором по КБР и КЧР Кубанского управления Министерства культуры России обществу "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" выдано предписание от 07.03.2013 N Пр-07/001-13.

В предписании указано, что в ходе обследования территории объекта культурного наследования выявлены следующие нарушения: при производстве земляных работ по сооружению котлована напорного бассейна, котлована холостого сброса и котлована напорного трубопровода Зарагижской МГЭС на р. Черек в Урванском райогне КБР на территории вновь выявленных объектов культурного наследия - памятников археологии Псыгансуевского Первого поселения и Псыгансуевской Третьей курганной группы нарушены требования ст.ст. 5, 18, 31, 35, 36, 37, 46, 49, 52, 99 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Предписанием Кубанское управление Минкультуры России обязало общество "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" в соответствии с п. 2 ст. 37 Федерального закона N 73-ФЗ с момента получения предписания немедленно приостановить все виды земляных работ на территории, занятой вновь выявленными объектами культурного наследия Псыгансуевским Первым поселением и Псыгансуевскими Третьими курганами, в соответствии со ст. 38 Закона N 73-ФЗ запретить движение транспортных средств по территории памятников. Ограничения вводятся впредь до устранения причин, способствовавших причинению вреда объектам культурного наследия, до разработки и согласования государственными органами, уполномоченными в области охраны объектов культурного наследия - Министерством культуры КБР и Кубанским управлением Минкультуры России, программы работ по обеспечению сохранности объектов культурного наследия в зоне строительства, проведения мероприятий по сохранению объектов культурного наследия - охранно-спасательных археологических раскопок, в том числе на прилегающих к напорному трубопроводу с запада, к напорному бассейну с северо-запада и запада территориях. Возобновление работ возможно только с письменного разрешения Кубанского управления Минкультуры России в соответствии с п. 3 ст. 37 Закона N 73-ФЗ.

Считая незаконными действия инспектора Кубанского управления Минкультуры России, ОАО "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" обратилось в арбитражный суд Краснодарского края с настоящим заявлением.

Принимая решение, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о неподведомственности арбитражному суду заявления в части оспаривания акта осмотра.

В соответствии со статьей 207 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, решений и действий (бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Акт осмотра не обладает признаками ненормативного акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, фиксирующим выявленные в ходе проведения осмотра территории объекта культурного наследия нарушений законодательства об охране объектов культурного наследия.

Таким образом, акт осмотра является процедурным документом, обжалование которого действующим процессуальным законодательством не предусмотрено.

Обжалуемый акт осмотра территории объекта культурного наследия не относится к актам ненормативного характера, влияющим на осуществление прав и законных интересов ОАО "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии", обжалование которых в арбитражный суд предусмотрено статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для рассмотрения заявления общества об оспаривании акта осмотра объекта культурного наследия.

Согласно подпункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Акт осмотра явился основанием для выдачи обществу предписания, которое возлагает на ОАО "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" определенные обязанности, неисполнение которых влечет административную ответственность.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований общества в части оспаривания предписания.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие данных условий незаконности предписания не подтверждено материалами дела.

Правила обращения с объектами культурного наследия содержатся в Федеральном законе от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Согласно ст. 3 Закона N 73-ФЗ объектами археологического наследия являются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. При этом объекты археологического наследия отнесены к памятникам как одному из видов объектов культурного наследия.

В соответствии с п. 2 ст. 36 Закона N 73-ФЗ в случае обнаружения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со ст. 3 настоящего Закона, в проекты проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности обнаруженных объектов до включения данных объектов в реестр в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, а действие положений землеустроительной, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов на данной территории приостанавливается до внесения соответствующих изменений.

В силу ст. 37 Закона N 73-ФЗ, п. 8 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы должны быть немедленно приостановлены исполнителем работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в соответствии со ст. 3 настоящего Федерального закона

Исполнитель работ обязан проинформировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, об обнаруженном объекте.

Указанные работы, а также работы, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность, должны быть немедленно приостановлены заказчиком и исполнителем работ после получения письменного предписания органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, либо федерального органа охраны объектов культурного наследия.

Обществом "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" не оспаривается, что работы производились на территории объекта культурного наследия.

Обществом также не оспорено причинение вреда объекту культурного наследия произведенными работами, как и наличие у общества обязанности по принятию мер к охране и восстановлению поврежденного объекта культурного наследия.

При таких обстоятельствах, предписание от 07.03.2013 N Пр-07/001-13 было выдано на законных основаниях - в связи с выявленными фактами уничтожения объекта культурного наследия и в целях его охраны, на основании ст.ст. 5, 18, 31, 35, 36, 37, 46, 49, 52, 99 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Предписание было выдано уполномоченным лицом - главным государственным инспектором по КБР и КЧР Кубанского управления Министерства культуры России.

Доказательств обратного в материалы дела обществом не представлено.

Судом апелляционной инстанции отклоняются доводы жалобы о том, что у управления отсутствовали законные основания для проведения проверки (мониторинга) и проверка проведена с нарушением Закона N 294-ФЗ.

Как указано ранее, предписание выдано не по результатам проверки, проводимой в отношении юридического лица с учетом требований Закона N 2994-ФЗ, а по результатам осмотра территории объекта культурного наследия, проведенного на основании Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 20.07.2011 N 590, Положения о территориально органе Министерства культуры РФ, утвержденного приказом Министерства культуры РФ от 14.11.2011 N 1059, Положения о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 N 1204.

Наименование оспариваемых обществом действий, проведенных Кубанским управлением Минкультуры России (мониторинг, проверка) не влияет на их законность.

Проверочные мероприятия (мониторинг, осмотр) проведены на объекте культурного наследия в соответствии с предоставленными Кубанскому управлению Минкультуры России полномочиями и во исполнение основной функции управления - охраны объектов культурного наследия.

Обязательным условием признания незаконным акта органа государственной власти является нарушением актом прав и законных интересов заявителя по делу.

Обществом "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" в материалы дела не представлено соответствующих доказательств и не обосновано, каким образом предписание Кубанского управления Минкультуры России от 07.03.2013 N Пр-07/001-13 нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.

Из апелляционной жалобы следует, что ОАО "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии" согласно с наличием у него обязанности по недопущению разрушения объекта культурного наследия и принятия мер, указанных в предписании - разработки и согласования государственными органами, уполномоченными в области охраны объектов культурного наследия - Министерством культуры КБР и Кубанским управлением Минкультуры России, программы работ по обеспечению сохранности объектов культурного наследия в зоне строительства, проведения мероприятий по сохранению объектов культурного наследия - охранно-спасательных археологических раскопок, в том числе на прилегающих к напорному трубопроводу с запада, к напорному бассейну с северо-запада и запада территориях.

В жалобе общество указывает на принятие мер к выполнению соответствующих мероприятий.

Вместе с тем, фактическое исполнение предписания обществом не свидетельствует о незаконности изложенных в нем требований.

В материалы дела не представлены доказательства отсутствия на момент осмотра нарушений, зафиксированных актом осмотра от 06.03.2013.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства, а также не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Согласно ст. 71 АПК РФ арбитражный суд исследует доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований ст. 71 АПК РФ, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение об отказе в удовлетворении требований ОАО "Малые ГЭС Кабардино-Балкарии", поскольку установленные ст. 201 АПК РФ основания для признания незаконным предписания Кубанского управления Минкультуры России от 07.03.2013 N Пр-07/001-13 отсутствуют.

Таким образом, решение суда от 11.10.2013 является законным и обоснованным, основания для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11 октября 2013 года по делу А32-18079/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

О.Ю. Ефимова О.А. Сулименко