Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2011 г. N 16АП-1670/11

г. Ессентуки

21 октября 2011 г.

Дело N А15-2410/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 19 октября 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 октября 2011 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Мельникова И.М.,

судей: Афанасьевой Л.В., Семенова М.У.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Зубаловым К.Д.,

рассмотрев апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.02.2011 по делу N А15-2410/2010

по заявлению администрации муниципального образования "Новолакский район" (Республика Дагестан, с. Новолакское, ОГРН 1020500909660)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (Республика Дагестан, г. Махачкала, пл. Ленина, 2)

о признании незаконным решения и предписания от 24.09.2010 N 150/129-ОВ/2010,

с участием третьих лиц:

муниципального образования "Новолакский район" (Республика Дагестан, с. Новолакское)

Комитета по управлению муниципальной собственностью Новолакского района (Республика Дагестан, с. Новолакское, ОГРН 1030540908364)

индивидуального предпринимателя Мамаева А.Д. (Республика Дагестан, Новолакский район, с.Новокули, ИНН 052400624263, ОГРНИП 309053417300032),

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан: Омаева Т.А. - представителя по доверенности от 12.01.2011 N 40-05/6,

от администрации муниципального образования "Новолакский район", муниципального образования "Новолакский район": Джиржисовой З.М. - представителя по доверенности от 23.05.2011 N 8,

от Комитета по управлению муниципальной собственностью Новолакского района: Джиржисовой З.М. - представителя по доверенности от 23.05.2011 N 97,

от индивидуального предпринимателя Мамаева А.Д.: Джиржисовой З.М. - представителя по доверенности от 18.10.2011 N 05АА0199959,

УС Т А Н О В И Л:

администрация муниципального образования "Новолакский район" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением от 29.10.2010 N 736/01-38 о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (далее - антимонопольный орган, управление) от 24.09.2010 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 150/129-ОВ/2010.

Определениями суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя привлечены муниципальное образование "Новолакский район" (далее - муниципальное образование), Комитет по управлению имуществом Новолакского района (далее - комитет), индивидуальный предприниматель Мамаев А. Д.(далее - предприниматель).

Решением суда от 28.02.2011 заявленные администрацией требования удовлетворены, признаны незаконными решение и предписание управления от 24.09.2010 по делу N 150/129-ОВ/2010. Суд обязал управление устранить допущенные нарушения прав, законных интересов заявителя.

Судебный акт мотивирован тем, что администрацией не нарушен порядок предоставления земельного участка для сельхозназначения и создания крестьянского фермерского хозяйства, кроме того, судом установлены существенные нарушения допущенные антимонопольным органом при вынесении решения и предписания от 24.09.2010 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 150/129-ОВ/2010.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило его отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению антимонопольного органа, земельный участок предоставлен предпринимателю на праве аренды без проведения публичных процедур, предусмотренных действующим земельным законодательством.

В представленном отзыве муниципальное образование просило оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Правильность решения Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.02.2011 проверена апелляционным судом в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав в судебном заседании материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва, заслушав пояснения представителей сторон, апелляционная коллегия полагает, что оспариваемый судебный акт следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Как видно из материалов дела, предприниматель Мамаев А. Д. обратился к главе муниципального образования "Новалакский район" (штамп о принятии от 08.07.05 вх. N 257) с заявлениям о выделении ему земельного участка в районе Новостроя с. Новокули размером в 6 га для сельскохозяйственного назначения.

18.08.06 Маммаев А.Д. обратился с уточнением, в котором указал на то, что земельный участок необходим ему для создания крестьянского фермерского хозяйства и развития животноводства, просил предоставить участок площадью 6 га в аренду на 49 лет.

Постановлением от 25.08.2006 N 77-П согласован предварительный выбор земельного участка площадью 6 га на территории Новостроя из земель, находящихся в ведении администрации с. Новокули, для сельскохозяйственной деятельности. Предписано утвердить проект формируемого земельного участка, присвоить кадастровый номер.

В период с 30.08.2006 по 12.07.2007 изготовлено землеустроительное дело, определены и согласованы границы участка.

Земельный участок поставлен на кадастровый учет под кадастровым номером 05:05:00 00 36:0068, что подтверждается кадастровым планом земельного участка от 30.08.2007.

В материалах дела имеется копия номера 77 газеты "Дагестанская правда" от 18.03.2008, в которой среди прочих объявлений указано об объявлении конкурса на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка площадью 6 га с кадастровым номером 05:50:000036:0068 из земель, находящихся в ведении администрации с. Новокули, на территории Новостроя для сельскохозяйственной деятельности.

Актом от 23.04.2008 N 85, составленным комиссией по рассмотрению заявлений граждан и юридических лиц по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или представления земельного участка в аренду без проведения торгов, принято решение о предоставлении указанного земельного участка Мамаеву А.Д. в связи с отсутствием других претендентов.

Постановлением главы муниципального образования "Новолакский район" от 19.09.2008 N 121-П земельный участок площадью 6 га с кадастровым номером 05:50:000036:0068 по результатам рассмотрения материалов предварительного согласования, выбора и формирования земельного участка, предоставлен Мамаеву А. Д. в аренду сроком на 49 лет для сельскохозяйственной деятельности.

В ходе осуществления Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан проверки администрации на предмет соблюдения антимонопольного законодательства выявлены нарушения, выразившиеся в предоставлении индивидуальному предпринимателю Мамаеву А. Д. в аренду земельного участка без проведения публичных процедур, возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 150/129-ОВ/2010, в результате рассмотрения которого вынесены оспариваемые решение и предписание от 24.09.2010.

Решением от 24.09.2010 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 150/129-ОВ/2010 заявитель признан нарушившим пункт 3 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", ему выдано предписание от 24.09.2010, в котором указано отменить постановление главы администрации от 19.09.2008 N 121-П, в десятидневный срок со дня исполнения пункта 1 предписания представить в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан письменные доказательства его исполнения.

Не согласившись с названными решением и предписанием управления, администрация обратилась в суд с заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях администрации нарушений законодательства, при выделении в аренду Мамаеву А.Д. земельного участка с кадастровым номером 05:50:000036:0068 и как следствие этого, отсутствие нарушения антимонопольного законодательства.

Апелляционный суд, рассмотрев представленные в деле доказательства, считает данный вывод суда первой инстанции ошибочным по следующим основаниям.

Пунктом 2 статьи 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусмотрено, что передача в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае, если имеется только одно заявление о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации. При этом принятие решения о передаче земельных участков в аренду допускается при условии, что в течение месяца с момента опубликования сообщения не поступили иные заявления. В случае, если подано два и более заявлений о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, такие земельные участки предоставляются в аренду на торгах (конкурсах, аукционах).

В силу пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации (подпункт "в" пункта 1 статьи 72) находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из названного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Порядок предоставления в аренду земельных участков, находящихся в собственности Республики Дагестан, определен статьей 12 Закона Республики Дагестан от 29.12.2003 N 46 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан", согласно пункту 1 которого земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, прошедшие государственный кадастровый учет, находящиеся в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности, могут быть переданы в аренду на торгах (конкурсах, аукционах) гражданам и юридическим лицам в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", других федеральных законов.

Пунктом 2 вышеуказанной статьи предусмотрена обязанность собственника передаваемого в аренду земельного участка по обеспечению подготовки и заблаговременного (не менее чем за 30 дней) опубликования сообщения о передаче в аренду земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в официальном печатном органе Республики Дагестан.

Проведение предварительного согласования мест размещения объектов, при предоставлении земельных участков для целей не связанных со строительством, Земельный кодекс Российской Федерации не предусматривает.

Как следует из материалов дела, администрация, приняв постановление о согласовании места размещения земельного участка, опубликовала в средствах массовой информации сообщение о проведении торгов на право заключения договора аренды, сообщение о предполагаемой передаче в аренду земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в официальном печатном органе Республики Дагестан ни в порядке статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации (при предварительном согласовании места размещения земельного участка), ни в порядке статьи 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (при предоставлении участка из земель сельскохозяйственного назначения), администрацией не публиковалось.

Публикация в номере 77 газеты "Дагестанская правда" от 18.03.2008, в которой указано об объявлении конкурса на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка площадью 6 га с кадастровым номером 05:50:000036:0068 из земель, находящихся в ведении администрации с. Новокули, на территории Новостроя для сельскохозяйственной деятельности, не может быть признано надлежащим уведомлением о намерении администрации передать в аренду земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения.

В то же время указанная публикация не может быть признана надлежащей и в случае проведения аукциона.

Порядок проведения аукционов по продаже земельных участков регламентирован Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее - Правила), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков".

Согласно пункту 8 Правил извещение о проведении торгов должно быть опубликовано в средствах массовой информации, определенных Правительством Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, не менее чем за 30 дней до даты проведения торгов и содержать следующие сведения:

а) форма торгов и подачи предложений о цене или размер арендной платы;

б) срок принятия решения об отказе в проведении торгов;

в) предмет торгов, включая сведения о местоположении (адресе), площади, границах, обременениях, кадастровом номере, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, а также иные позволяющие индивидуализировать земельный участок данные;

г) наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;

д) наименование организатора торгов;

е) начальная цена предмета торгов или начальный размер арендной платы, "шаг аукциона", размер задатка и реквизиты счета для его перечисления;

ж) форма заявки об участии в торгах, порядок приема, адрес места приема, даты и время начала и окончания приема заявок, прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах;

з) условия конкурса;

и) место, дата, время и порядок определения участников торгов;

к) место и срок подведения итогов торгов, порядок определения победителей торгов;

л) срок заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка;

м) дата, время и порядок осмотра земельного участка на местности;

н) проект договора купли-продажи или аренды земельного участка;

о) сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.

В извещении администрации муниципального образования "Новолакский район", опубликованном в газете "Дагестанская правда", о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды, не указаны:

а) срок принятия решения об отказе в проведении торгов;

б) сведения о границах, обременениях, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка;

в) начальная цена предмета торгов или начальный размер арендной платы, "шаг аукциона", размер задатка и реквизиты счета для его перечисления;

г) форма заявки об участии в торгах, порядок приема, даты и время начала и окончания приема заявок и прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах;

д) условия аукциона;

е) место, дата, время и порядок определения участников торгов;

ж) проект договора купли-продажи или аренды земельного участка;

з) сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.

и) наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;

к) реквизиты счета для перечисления задатка;

Опубликованные организатором торгов (администрацией муниципального образования "Новолакский район") извещения о продаже земельных участков по своему содержанию не соответствуют требованиям, установленным вышеназванным пунктам Правил.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о соблюдении администрацией процедуры предоставления земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не может быть признан законным и обоснованным. При этом несоблюдение органом местного самоуправления указанной процедуры влечет не только нарушение закона, но и нарушение прав неопределенного круга лиц, в том числе ограничивает права иных хозяйствующих субъектов на аренду спорного земельного участка.

На основании пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, предоставляющих такие товары.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции от 14.12.2010) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих функции указанных органов, или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Апелляционный суд считает, что в действиях администрации имеются нарушения антимонопольного законодательства, приведшие к недопущению, ограничению либо устранению конкуренции путем несоблюдения администрацией процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, и управление это доказало.

В мотивировочной части оспариваемого решения суд первой инстанции пришел к выводу о том, что управление неверно определило субъект правонарушения, приняв предписание в отношении администрации, а не муниципального образования "Новолакский район". Этот вывод не соответствует имеющимся в деле материалам.

В силу пункта 2 статьи 30 Устава муниципального образования "Новолакский район" глава муниципального образования возглавляет местную администрацию района, являющуюся исполнительным органом муниципального образования. Согласно пункту 4 статьи 33 Устава администрацией руководит глава муниципального образования.

В случае по настоящему делу глава администрации издавал оспариваемое постановление как глава исполнительного органа муниципального образования, через который муниципальное образование осуществляет свои функции и задачи, и поэтому предписание принято в отношении администрации, осуществляющей в силу пункта 2 статьи 31 Устава муниципального образования управление и распоряжение муниципальным имуществом (указанная позиция отражена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо - Кавказского округа от 02.03.2011 по делу N А15-1163/2010).

В то же время, указанные выводы суда первой инстанции не привели к принятию неправосудного судебного акта, поскольку, судом установлено существенное нарушение порядка рассмотрения дела N 150/129-ОВ/2010 о нарушении антимонопольного законодательства.

Так, в приказе от 27.07.2010 за N 294, изданном управлением, указано о возбуждении и последующем рассмотрении дела N150/129-ОВ/2010 в составе председателя комиссии Адигюзелова К. А., заместителя председателя комиссии Халлаева Д. М. и членов комиссии Хайбулаева Н. Г., Казиева А. М. и Газиева М. М., также установлено, что в случае отсутствия председателя комиссии его функции возлагаются на заместителя председателя комиссии.

Судом первой инстанции установлено, что решение от 24.09.2010 управлением принято ненадлежащим количеством членов комиссии и ее составом.

Решение подписано за председателя комиссии заместителем председателя комиссии Халлаевым Д. М., за членов комиссии решение и предписание подписано Адигюзеловым К. А., который в соответствии с приказом от 27.07.10 за N 294 является председателем комиссии, и Магомедовым М. Р., который членом комиссии не является. Таким образом, из пяти членов комиссии решение и предписание подписано лишь двумя членами комиссии.

Доказательства включения в состав комиссии Магомедова М. Р., а также наделения полномочиями председателя комиссии заместителя Халлаева Д. М. и освобождения от обязанностей председателя комиссии Адигюзелова К. А. в материалы дела не представлены.

При этом в судебном заседании суда первой инстанции исследовались подлинные материалы дела N 150/129-ОВ/2010, в котором отсутствуют какие-либо распорядительные документы о замене членов комиссии.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган не опроверг выводы суда о нарушении порядка рассмотрения дела, а также порядка вынесения решения и предписания.

Согласно пункту 1 статьи 40 Закона "О защите конкуренции" для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном названным Законом, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - комиссия). Комиссия выступает от имени антимонопольного органа, состав комиссии и ее председатель утверждаются антимонопольным органом.

Комиссия правомочна рассматривать дело о нарушении антимонопольного законодательства, если на заседании комиссии присутствует не менее чем пятьдесят процентов общего числа членов комиссии, но не менее чем три члена комиссии (пункт 6 статьи 40 Закона "О защите конкуренции").

В соответствии с пунктом 2 статьи 41 Закона "О защите конкуренции" по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение. Решение комиссии оформляется в виде документа, подписывается председателем комиссии и всеми членами комиссии, присутствовавшими на заседании комиссии.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что на момент рассмотрения дела о нарушении администрацией антимонопольного законодательства состав комиссии не соответствовал установленным требованиям.

При таких обстоятельствах вывод суда о несоответствии оспариваемого решения антимонопольного органа положениям Закона "О защите конкуренции" обоснован.

В силу пункта 1 статьи 50 Закона "О защите конкуренции" предписание выдается по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу и направлено на устранение выявленных антимонопольным органом нарушений, а потому незаконность решения влечет утрату юридической силы предписания.

Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену судебного акта (статья 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом первой инстанции не допущено.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы взысканию с управления не подлежит.

Руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.02.2011 по делу N А15-2410/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Республики Дагестан в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий

И.М.Мельников

Судьи

Л.В. Афанасьева М.У. Семенов