Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10 января 2014 г. N 07АП-10709/13

г. Томск

10 января 2014 г.

Дело N А67-4653/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27 декабря 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 10 января 2014 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Полосина А.Л.

судей Бородулиной И.И., Музыкантовой М.Х.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кузнецовой Ю. В.

при участии:

от заявителя: без участия (извещен)

от заинтересованного лица: без участия (извещено)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента городского хозяйства Администрации города Томска, г. Томск (N 07АП-10709/13)

на решение Арбитражного суда Томской области

от 13 ноября 2013 года по делу N А67-4653/2013 (судья Ломиворотов Л.М.)

по заявлению Департамента городского хозяйства Администрации города Томска, г. Томск (ИНН 7017001911, ОГРН 1027000908440)

к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Томску, г. Томск (ИНН 7017246904, ОГРН 1097017015952)

о признании незаконным предписания N 157/6 от 12.07.2013 года,

УСТАНОВИЛ:

Департамент городского хозяйства администрации города Томска (далее по тексту - Департамент, заявитель) обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании незаконным предписания Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Томску (далее по тексту - УМВД по г. Томску, заинтересованное лицо) N 157/6 от 12.07.2013 года.

Решением Арбитражного суда Томской области от 13 ноября 2013 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Департамент обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Томской области от 13 ноября 2013 года отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемое предписание вынесено с грубым нарушением норм действующего законодательства, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем является незаконным.

Подробно доводы заявителя изложены в апелляционной жалобе.

Заинтересованное лицо отзыв в порядке статьи 262 АПК РФ в материалы дела не представило.

Стороны, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатами направленной копии судебного акта (часть 1 статьи 123 АПК РФ)), в том числе публично, путем размещения информации о дате и времени слушания дела на интернет-сайте суда, в судебное заседание апелляционной инстанции не явились.

25 декабря 2013 года в Седьмой арбитражный апелляционный суд поступило ходатайство апеллянта о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя.

В порядке части 1 статьи 266, части 1, 2, 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие не явившихся сторон.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Томской области от 13 ноября 2013 года не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как установлено материалами дела, 10 июля 2013 года государственным инспектором дорожного надзора ОГИБДД УМВД России по г. Томску на участке автомобильной дороги пер. 1905 года в районе дома N 4, в г. Томске установлен факт нарушения пункта 2 части 3 статьи 25 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", пункта 1.5 Правил дорожного движения Российской федерации, пункта 13 "Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения", выразившийся в установлении ограждения (в виде цепей) между опорами освещения, препятствующего осуществлению безопасного дорожного движения.

Указанное нарушение зафиксировано в акте обследования, составленном в присутствии двух свидетелей.

12 июля 2013 года Главным государственным инспектором БДД по г. Томску Боярчук А.А. Департаменту городского хозяйства администрации г. Томска выдано предписание с требованием провести мероприятия по устранению выявленных недостатков, с установленными сроками исполнения до 12 августа 2013 года.

Полагая указанное выше предписание незаконным, Департамент обратился в Арбитражный суд Томкой области с настоящим требованием.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции принял правильное по существу решение.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 257-ФЗ) предусмотрено, что автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Согласно пункту 6 статьи 3 Федерального закона N 257-ФЗ дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченным и органами местного самоуправления (пункт 3 статьи 15 Федерального закона N 257-ФЗ).

На основании части 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным правовым документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Из статьи 13 данного Федерального закона следует, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог.

В силу пункта 2 части 3 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в границах полосы отвода автомобильной дороги, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом, запрещаются размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, ее строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса.

Согласно пункта 1.5 Правил дорожного движения участники дорожного движения должны действовать таким образом, чтобы не создавать опасности для движения и не причинять вреда. Запрещается повреждать или загрязнять покрытие дорог, снимать, загораживать, повреждать, самовольно устанавливать дорожные знаки, светофоры и другие технические средства организации движения, оставлять на дороге предметы, создающие помехи для движения. Лицо, создавшее помеху, обязано принять все возможные меры для ее устранения, а если это невозможно, то доступными средствами обеспечить информирование участников движения об опасности и сообщить в полицию.

В силу пункта 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных Постановлением Совета Министров Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 N 1090, должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны: содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил; информировать участников дорожного движения о вводимых ограничениях и об изменениях в организации дорожного движения с помощью соответствующих технических средств, информационных щитов и средств массовой информации; принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

Как установлено в подпункте 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения относится содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также пункта 1.5 статьи 8 Устава Города Томска (принят решением Думы города Томска от 04 мая 2010 года N 1475) к вопросам местного значения Города Томска как городского округа относится, в том числе: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации

Как следует из пункта 4 статьи 6 Закона О безопасности дорожного движения, органы местного самоуправления решают соответствующие вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

В соответствии с пунктом 1.1, абзаца 2 пункта 2.1 Положения о Департаменте городского хозяйства администрации города Томска, утвержденного Решением Думы г. Томска от 23 июня 2009 года N 1253 Департамент городского хозяйства администрации города Томска является отраслевым органом администрации города Томска, осуществляющим управленческие функции в сфере благоустройства, коммунального хозяйства, транспорта и иных вопросов городского хозяйства на территории муниципального образования "Город Томск", а также иных вопросов в соответствии с настоящим Положением. Предметом деятельности Департамента является обеспечение в рамках своей компетенции решения, в том числе, следующих вопросов: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования "Город Томск", а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (в части ремонта и содержания автомобильных дорог).

Постановлением Администрации Города Томска от 28 июня 2011 года N 661 "Об утверждении перечней имущества, передаваемого для содержания", утвержден Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования "Город Томск", в соответствии с которым рассматриваемый участок дороги (г. Томск, пер. 1905 года) передан Департаменту в целях обеспечения содержания.

Исходя из указанных выше норм права, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Департамент является ответственным лицом за содержание рассматриваемого участка дороги в безопасном для дорожного движения состоянии, в связи с чем заинтересованное лицо правомерно вынесло оспариваемое предписание в адрес заявителя, как надлежащего субъекта.

Доказательств обратного апеллянтом в материалы дела в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ представлено не было.

При этом доводы заявителя о том, что Департаментом установка данных конструкций не согласовывалась, ограничивающие конструкции (цепи) не устанавливались, помехи для движения не создавались в связи с чем вменяемые нарушения пункта 2 части 3 статьи 25 Закона о дорожной деятельности не допускались, отклоняются судом апелляционной инстанции как необоснованные, поскольку как указывалось выше, участок по переулку 1905 года в г. Томске передан Департаменту в целях обеспечения содержания (Постановление Администрации Города Томска от 28.06.2011 года N 661 "Об утверждении перечней имущества, передаваемого для содержания"), следовательно, заявитель в силу требований действующего законодательства обязан обеспечивать надлежащее состояние указанного участка дороги, в том числе, в части безопасности дорожного движения.

Таким образом именно Департамент отвечает за безопасность дорожного движения на указанном участке дороге вне зависимости от того устанавливал ограничивающие конструкции (цепи) или нет.

Ссылка в апелляционной жалобе на то обстоятельство, что исполнение предписания Департаментом не производилось, не влияет на правильность решения арбитражного суда Томской области, поскольку на момент вынесения решения нарушения, выявленные при проведении проверки, устранены в установленный в предписании срок.

Довод апеллянта о том, что действия ГИБДД по проведению повседневной проверки и выдаче предписания нарушали установленный Наставлением порядок, отклоняются судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Как предусмотрено статьей 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196 "О безопасности дорожного движения" под безопасностью дорожного движения понимается состояние данного процесса, отражающего степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. Содержание и ремонт автомобильных дорог должны соответствовать установленным правилам, нормативам и стандартам, обеспечивающим безопасность дорожного движения.

Согласно пункту 19 статьи 12 Федерального закона от 07 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" к полномочиям полиции относится осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В силу пункта 21 части 1 статьи 13 Федерального закона от 07.02.2011 года N 3-ФЗ "О полиции" полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставлено право требовать от государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций проведения мероприятий, предусмотренных законодательством о безопасности дорожного движения.

Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 года N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения", возлагает на Госавтоинспекцию обязанности, в числе прочего, по изучению условий дорожного движения, принятию мер по совершенствованию организации движения транспортных средств и пешеходов (подпункт "н" пункта 11 Положения); предоставляет право Госавтоинспекция давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах (подпункт "б" пункта 12 Положения).

Порядок осуществления контроля со стороны службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации за соблюдением правил, нормативов и стандартов при проектировании, строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также за перевозкой крупногабаритных, тяжеловесных и опасных грузов автомобильным транспортом в части обеспечения безопасности дорожного движения, предусмотрен в Наставлении по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08.06.1999 года N 410 "О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации".

В соответствии со статьей 10.2 Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее по тексту - Наставление), утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08 июня 1999 года N 410 "О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации", контроль за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог осуществляется посредством проведения различных проверок, в том числе повседневного надзора.

Согласно пунктами 10.2.7, 10.2.7.1, 10.2.7.2 Наставления при проведении контрольных проверок проверяется выполнение мероприятий, предусмотренных комплексными и специальными проверками, выполнение ранее выданных предписаний, текущее эксплуатационное состояние дорог и улиц, дорожных сооружений, иных объектов и железнодорожных переездов, а также соблюдение требований технических норм при их строительстве, реконструкции или ремонте. По результатам контрольных проверок должностным лицам, нарушившим правила ремонта и содержания дорог, дорожных сооружений и железнодорожных переездов, готовится предписание за подписью главного государственного инспектора безопасности дорожного движения с указанием сроков устранения выявленных недостатков.

В подпунктах 10.2.8.1 - 10.2.8.4 Наставления установлено, что повседневный надзор за условиями движения осуществляется в целях оперативного принятия мер к устранению возникших в процессе эксплуатации дорог недостатков, составляющих помехи движению и угрозу его безопасности производится инспекторами дорожно-патрульной службы и государственными инспекторами дорожного надзора.

Согласно пункту 3 Наставления выполнение контрольных, надзорных и разрешительных функций, возлагается, в том числе, на отделы, отделения, группы дорожной инспекции и организации движения (далее - отделы ДИ и ОД), а также на сотрудников, на которых возложены эти обязанности.

Пунктом 7.2 Наставления к правам службы ДИ и ОД отнесена необходимость докладывать главным государственным инспекторам безопасности дорожного движения о необходимости выдачи предписаний об устранении нарушений нормативно-правовых актов и технических норм в области ОБДД. В свою очередь, Главным государственным инспекторам безопасности дорожного движения подпунктом "б" ст. 12 Положения предоставлено право внесения обязательных к исполнению предписаний об устранении законодательства Российской Федерации в области ОБДД.

Проанализировав перечисленные выше нормы права в совокупности с фактическими обстоятельствами дела, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что ни положения Наставления, ни нормы Федерального закона от 07.02.2011 года N 3-ФЗ "О полиции", являющегося нормативным актом, имеющим большую юридическую силу относительно наставления не содержат запрета на выдачу уполномоченным лицом при обнаружении фактов, свидетельствующих о нарушении установленных законом требований, предписаний, а также не ставят право на вынесение данного предписания в зависимость от наличия полномочий по составлению протокола об административном правонарушении.

Согласно материалам дела, повседневный надзор проводился должностным лицом УМВД России по г. Томску в целях оперативного принятия мер к устранению возникших в процессе эксплуатации дорог недостатков, в ходе которого осуществлялся контроль за текущим эксплуатационным состоянием дорог и улиц, при этом проверка в отношении юридического лица - Департамента не проводилась.

При таких обстоятельствах, учитывая, что оспариваемое предписание принято уполномоченным органом, подписано уполномоченным должностным лицом, содержание предписания соответствует установленным требованиям, в нем изложены сведения об установленных юридически значимых фактах, нормы законодательства, которые нарушены, требования, подлежащие выполнению в целях устранения допущенного нарушения законодательства; предписание не содержит неясностей, конкретизировано, является исполнимым, суд первой инстанции пришел верному к выводу, что порядок вынесения оспариваемого предписания соответствует требованиям действующего законодательства РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Заявителем в нарушение положений статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ не представлены в материалы дела доказательства, подтверждающие нарушение оспариваемым предписание прав, а также доказательств невозможности его исполнения.

При этом материалами дела подтверждаются факты нарушения Департаментом правил содержания дорог в безопасном для дорожного движения состоянии и непринятия мер по своевременному устранению помех в дорожном движении.

С учетом вышеуказанных положений процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что из представленных заявителем доказательств и иных материалов дела не усматривается несоответствия оспариваемого предписания положениям действующего законодательства Российской Федерации и наличия нарушений прав заявителя как хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Заявителем иных доводов и доказательств, подтверждающих обоснованность своих требований, в арбитражный суд не представлено.

В целом доводы, изложенные в апелляционной жалобе, направлены на переоценку выводов суда первой инстанции относительно обстоятельств по данному делу, которым судом на основе полного и всестороннего исследования доказательств, представленных сторонами, дана правильная оценка.

Выводы суда первой инстанции не противоречат нормам материального и процессуального права, а также имеющимся в деле доказательствам. Оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Томской области от 13 ноября 2013 года по делу N А67-4653/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Полосин А.Л.

Судьи

Бородулина И.И. Музыкантова М.Х.