Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 января 2014 г. N 14АП-10602/13

г. Вологда

13 января 2014 г.

Дело N А05-10059/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 09 января 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 13 января 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в порядке упрощенного производства апелляционную жалобу Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Карелия, Архангельской области и Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Архангельской области от 18 октября 2013 года по делу N А05-10059/2013 (судья Чурова А.А.),

установил:

администрация муниципального образования "Климовское" (ОГРН 1052918025115; далее - администрация МО "Климовское") обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Карелия, Архангельской области и Ненецкому автономному округу (ОГРН 1081001001927; далее - управление) от 29.07.2013 N 08/А-04-08/-11, при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрации муниципального образования "Коношский муниципальный район" (далее - администрация МО "Коношский муниципальный район").

На основании статьи 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявление администрации МО "Климовское" рассмотрено судом в порядке упрощенного производства.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 18 октября 2013 года по делу N А05-10059/2013 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Управление с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит этот судебный акт отменить. В обоснование жалобы ссылается на доказанность факта совершения администрацией МО "Климовское" правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), так как состав правонарушения является формальным и потому анализ проб грунта не требуется, установление лиц, осуществивших захламление земельного участка не требуется, поскольку обязанность по ликвидации несанкционированных свалок мусора лежит на органе местного самоуправления соответствующей территории.

Администрация МО "Коношский муниципальный район" в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда законным и обоснованным.

От администрации МО "Климовское" отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в порядке, предусмотренном статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Изучив доводы жалобы, письменные доказательства, апелляционная инстанция считает подлежащим изменению мотивировочную часть решения суда первой инстанции без его отмены.

По материалам дела, на основании приказа и.о. руководителя Управления А.А. Воробьева от 05.03.2013 N 53 должностными лицами Отдела организации земельного надзора с проведен рейд по обследованию земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов с целью выявления несанкционированных свалок на землях сельскохозяйственного назначения и иных нарушений земельного законодательства Российской Федерации.

В ходе проведения указанного рейда выявлен земельный участок, захламленный отходами производства лесопереработки и твердыми бытовыми отходами, находящийся в 500 метрах на восток от д. Пожарище Коношского района Архангельской области.

По факту выявленного нарушения в отношении администрации МО "Климовское" определением от 19.06.2013 N 08/А-04-03 возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, назначено проведение административного расследования. Копия указанного определения 20.06.2013 вручена представителю администрации МО "Климовское" по доверенности.

Административным органом в территориальный орган министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области - Коношское лесничество направлен запрос от 04.07.2013 N 08/А-04-13, в котором он просил подтвердить, что на основании Областного закона от 26.04.2006 N 160-10-ОЗ "Об описании границ территорий муниципального образования "Коношский муниципальный район" и вновь образованных в его составе муниципальных образований" земельный участок сельскохозяйственного назначения, находящийся в 500 метрах на восток от д. Пожарище Коношского района Архангельской области, находится в границах муниципального образования - сельского поселения "Климовское" Коношского района Архангельской области. В письме от 04.07.2013 N 694 Коношское лесничество подтвердило, что указанный земельный участок находится в границах МО - сельского поселения "Климовское" Коношского района Архангельской области.

Государственным инспектором отдела организации земельного надзора А.Л. Черных 03.07.2013 в присутствии понятых и представителя администрации Т.Н. Бачернихиной, действующей на основании доверенности от 03.07.2013, произведен осмотр земельного участка, находящегося в 500 метрах на восток от д. Пожарище Коношского района Архангельской области. В ходе осмотра производились фотосъемка и обмер земельного участка. Осмотром установлено захламление названного земельного участка общей площадью 1736 кв. м, в том числе захламление отходами производства от лесопереработки (рейки) площадью 1376 кв. м, захламление твердыми бытовыми отходами (пластиковые, стеклянные бутылки, строительный мусор, полиэтиленовые пакеты) площадью 360 кв. м Результаты осмотра отражены в протоколе осмотра принадлежащих юридическому лицу территорий от 03.07.2013, приложениями к которому являются схематический чертеж земельного участка, акт обмера площади земельного участка, фототаблица.

Должностным лицом административного органа 03.07.2013 также получены объяснения представителя администрации Т.Н. Бачернихиной, из которых следует, что свалка твердых бытовых отходов, продуктов от лесопереработки устроена неизвестным лицом, ранее о данной свалке представителю администрации не было известно.

Уведомлением управления 03.07.2013 администрация извещена о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Государственный инспектор отдела организации земельного надзора А.Л. Черных 08.07.2013 в присутствии законного представителя заявителя - главы администрации МО "Климовское" Н.С. Чулина составил в отношении администрации протокол N 08/А-04-08-11 об административном правонарушении. В указанном протоколе зафиксировано, что администрация МО "Климовское" нарушила статью 8 Федерального закона N 101-ФЗ от 16.07.1998 "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", статью 12, пункты 1, 2, 4 статьи 13, статью 42 Земельного кодекса Российской Федерации, пункты 3, 4 части 1 статьи 11, пункт 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статью 13 Федерального закона от 24.06.1988 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потреблении", часть 1 статьи 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", тем самым совершила административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ. Копия протокола от 08.07.2013 N 08/А-04-08-11 вручена законному представителю администрации 08.07.2013, о чем свидетельствует его подпись.

При составлении протокола об административном правонарушении законный представитель администрации пояснил, что с протоколом не согласен, поскольку данный земельный участок не является муниципальной собственностью, на земельный участок собственность не разграничена.

Определением административного органа от 18.07.2013 назначено время и место рассмотрения дела об административном правонарушении. Копия данного определения вручена администрации 25.07.2013, о чем свидетельствует имеющаяся в материалах дела копия почтового уведомления.

Заместитель руководителя управления Иевлева Л.К. 29.07.2013 в отсутствие представителя администрации вынесла постановление N 08/А-04-08-11 по делу об административном правонарушении, которым администрация МО "Климовское" признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде штрафа в размере 40 000 рублей. Копия постановления от 29.07.2013 N 08/А-04-08-11 вручена администрации 06.08.2013.

С указанным постановлением администрация МО "Климовское" не согласилась, в связи с чем обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Обжалуемым решением суда требования администрации МО "Климовское" удовлетворены в полном объеме.

Апелляционная инстанция считает, что доводы жалобы административного органа частично обоснованы, вместе с тем ее требования удовлетворению не подлежат в силу следующего.

Согласно абзацу 2 пункта 35 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 (в редакции от 10.11.2011) "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" в случае несогласия суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

На основании пунктов 6 и 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Как следует из оспариваемого постановления, администрации, как распорядителю земельного участка, вменяется вину загрязнение земельного участка твердыми бытовыми отходами и отходами производства лесопеработки. Факт захламления земельного участка отходами производства лесопереработки и твердыми бытовыми отходами подтверждается материалами дела и не оспаривается сторонами.

Суд апелляционной инстанции считает, что административным органом на основании данных земельного кадастра не установлен статус спорного земельного участка, то есть отнесение его к землям сельскохозяйственного назначения и не опровергнут довод заявителя о том, что данный земельный участок не является муниципальной собственностью, на земельный участок собственность не разграничена.

Согласно статьям 65 и 210 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое постановление.

В этой связи состав нарушения по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ в действиях заявителя отсутствует.

Ответственность по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ установлена за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, и влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

Согласно статье 12 названного Кодекса использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Целями охраны земель являются: предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны в том числе, проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель (пункт 1 статьи 13 ЗК РФ).

При этом в силу статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

В части 1 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" указано, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В вину заявителю вменено иное негативное воздействие на земельный участок в виде его захламления твердыми бытовыми отходами и отходами производства лесопереработки, ухудшающее качественное состояние земель в результате перекрытия плодородного слоя почвы.

Таким образом, для квалификации правонарушения по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ необходимо установление его объективной стороны, которая должна выражаться действиях (бездействии), ухудшающих качественное состояние земель. Исходя из конструкции данной нормы, доказывать ухудшение качества земель необходимо только в том случае, если административным органом субъекту правонарушения вменяется невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду.

Поскольку в рассматриваемом случае обществу вменяется невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по защите земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренных статьями 13 и 42 ЗК РФ, доказательств ухудшения качественного состава земель не требуется.

Кроме того, как правильно указал суд первой инстанции, захламление земельного участка отходами производства и потребления в силу прямого указания закона отнесено к негативному (вредному) воздействию, в результате которого происходит деградация земель. Использование земель сельхозназначения для размещения свалок ТБО запрещено.

В материалах дела имеются доказательства, подтверждающие, что захламление земельного участка, находящегося в 500 метрах на восток от д. Пожарище Коношского района Архангельской области, являющееся одним из видов негативного воздействия на окружающую среду, ухудшило качественное состояние земли.

При таких обстоятельствах, взятие проб почвы в рамках административного расследования и исследование почв, как обоснованно указано в жалобе административного органа, является излишним, так как описанное правонарушение является оконченным.

Материалами дела подтверждается и заявителем не оспаривается, что согласно Областному закону от 26.04.2006 N 160-10-ОЗ "Об описании границ территорий муниципального образования "Коношский муниципальный район" и вновь образованных в его составе муниципальных образований", пункту 1 статьи 2 Устава МО "Климовское" земельный участок, находящийся в 500 метрах на восток от д. Пожарище Коношского района Архангельской области, относится к землям сельскохозяйственного назначения и находится в границах муниципального образования - сельского поселения "Климовское".

Статьей 19 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным названным Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, которые осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 14 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В соответствии с пунктом 18 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения.

В пункте 1 статьи 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" также предусмотрено, что организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами.

Таким образом, обязанность по ликвидации несанкционированной свалки отходов, размещенных неустановленным лицом, возложена на распорядителя соответствующего земельного участка, в данном случае органы местного самоуправления.

В силу абзаца второго пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Следовательно, к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района относится распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а также организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В настоящем деле статус спорного земельного участка административным органом на основании данных государственного реестра недвижимости не установлен, отходы имеют характер как бытовых, так и промышленных.

При таких обстоятельствах, само по себе нахождение спорного земельного участка в территориальных границах МО "Климовское" не дает оснований для возложения вины за совершенное правонарушение на администрацию МО "Климовское".

На основании изложенного, оспариваемое постановление не может быть признано законным и подлежит отмене.

Нарушения норм процессуального права отсутствуют. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого решения суда не имеется.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются, госпошлина в федеральный бюджет не взыскивается.

Руководствуясь статьями 269, 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 18 октября 2013 года по делу N А05-10059/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Карелия, Архангельской области и Ненецкому автономному округу - без удовлетворения.

Судья

В.И. Смирнов