Нормативные правовые акты о труде работников гидрометеорологической службы. Часть 1 (А. Иванов, "Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 4, апрель 2008 г.)

Нормативные правовые акты о труде работников
гидрометеорологической службы.
Часть 1

Существование гидрометеорологической службы в условиях экономических преобразований, происходящих в нашей стране, выявило ряд противоречий между характером фактически сложившихся отношений субъектов рынка гидрометеорологических услуг и правовой основой этих взаимоотношений, что непосредственно влияет на трудовые ресурсы отрасли и требует совершенствования нормативных правовых актов в области трудовых отношений.

В настоящее время отсутствует специальное кодифицированное законодательство, регулирующее трудовые отношения в гидрометеорологической службе. Несмотря на это, можно выделить нормативные правовые акты, образующие иерархическую систему нормативных правовых актов о труде этих работников.

Основополагающим нормативным правовым документом в области регулирования трудовых отношений является Конституция Российской Федерации, которая устанавливает основные права и гарантии в сфере труда, распространяющиеся на все категории работников, обладает высшей юридической силой, прямым действием и применяется на всей территории РФ. Все законы и иные правовые акты, принимаемые в России, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ не должны противоречить Конституции РФ.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. К источникам международного трудового права относятся нормативные правовые акты ООН, МОТ, Совета Европы, СНГ и других международных организаций и объединений (конвенции, рекомендации, декларации и т.д.). Международные документы содержат нормы, регулирующие труд отдельных категорий работников гидрометеорологической службы: работников морского экспедиционного флота,*(1) работников речного флота гидрометеорологической службы*(2). Однако специальных нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения работников гидрометеорологической службы в целом, в настоящее время на международном уровне не принято. На наш взгляд, учитывая глобальный характер работ в сфере гидрометеорологии, поскольку развитие гидрометеорологических процессов динамично и не имеет государственных границ, необходимо принять на уровне МОТ и по согласованию с Всемирной метеорологической организацией специальной Конвенции "Об особенностях труда в гидрометеорологической службе".

Отдельные нормы трудового права содержатся в международных договорах Российской Федерации в области гидрометеорологии. Указанные договоры можно подразделить на следующие виды:

1. Межгосударственные договоры Российской Федерации. Например, в Конвенции Всемирной метеорологической организации (ВМО), заключенной в Вашингтоне 11.10.1947 г.,*(3) указаны цели создания ВМО, среди которых содействие исследованиям в метеорологии и обучению метеорологов, а также содействие координации этих вопросов в международном аспекте. Договор "Об Антарктике", подписанный в Вашингтоне 1.12.1959 г.*(4), ратифицированный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20.10.1960,*(5) устанавливает, в частности, правовой статус работников Антарктических станций.

2. Межправительственные договоры. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о научно-техническом сотрудничестве в области гидрометеорологии, подписанное в Ханое 27.03.2002 г.*(6), регулирует вопросы командирования экспертов и других лиц на официальные встречи и в рамках согласованных программ сотрудничества.

В рамках Содружества Независимых Государств 8.02.1992 г. в Москве заключено "Соглашение о взаимодействии в области гидрометеорологии"*(7). Участники данного Соглашения отмечая, что правильная интерпретация гидрометеорологических данных требует использования информации с больших территорий, не совпадающих с административным или иным делением. Они договорились вырабатывать и проводить единую политику в области получения и использования гидрометеорологической информации, включая соблюдение согласованной методологии наблюдений и технологии сбора и распространения информации, с учетом выработанных ранее и заключенных бывшим Союзом ССР международных соглашений, а также - осуществлять совместную подготовку кадров в области гидрометеорологии.

3. Договоры межведомственного характера. Например, Соглашение между Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Российская Федерация) и Национальным институтом метеорологии и гидрологии Болгарской академии наук о научно-техническом сотрудничестве в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды,*(8) подписанное в Софии 19.10.2004 г., предусматривает координацию работы Сторон по вопросам подготовки кадров.

Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда) и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, а также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права*(9). Соответственно следующими после Конституции РФ и федеральных конституционных законов нормативными правовыми актами в области регулирования труда работников, в том числе и работников гидрометеорологической службы, являются федеральные законы и, в первую очередь, ТК РФ.

ТК РФ является в системе источников трудового права кодификационным актом общего значения. Вопросам дифференциации в ТК РФ специально посвящен раздел XII. Однако в ТК РФ даже в самом общем плане не нашли отражение нормы, учитывающие особенности регулирования труда работников гидрометеорологической службы.

На наш взгляд, основные особенности регулирования труда работников с учетом определенных законом критериев должны содержаться именно в кодификационном акте - ТК РФ. Исходя из ст. 5 ТК РФ этот законодательный акт имеет преимущество относительно любого другого федерального закона, содержащего нормы трудового права. Соответственно права работников и работодателей, включенные в ТК РФ, имеют большую степень юридической защиты, чем права, содержащиеся в ином федеральном законе, учитывая верховенство ТК РФ.

В законодательстве отсутствует достаточное обоснование видов нормативных правовых актов, которыми следует устанавливать особенности регулирования труда. Критерии отбора категорий работников, особенности труда которых включены в ТК РФ, не ясны. Например, особенности труда работников дипломатических представительств учтены в ТК РФ, а работников гидрометеорологической службы нет. Очевидна необходимость общих подходов к решению вопросов дифференциации в зависимости от объективных обстоятельств.

Федеральный закон "О гидрометеорологической службе" от 19 июля 1998 года N 113-ФЗ*(10) - основной законодательный акт в области гидрометеорологии и смежных с ней областей (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики, области активных воздействий на метеорологические и другие геофизические процессы). В нем содержится определение таких понятий как гидрометеорологическая служба, пункт наблюдения за состоянием окружающей среды, труднодоступная станция, наблюдательная сеть, работы федерального и регионального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, закреплены принципы функционирования гидрометеорологической службы. Названный Федеральный закон содержит незначительное число норм, которые можно отнести к сфере трудового права. Это норма ст. 13.1. о праве работников территориальных органов и организаций федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, выполняющих задачи гидрометеорологической службы на труднодоступных станциях, на хранение, ношение и применение в целях самообороны охотничьего огнестрельного оружия, а также положение ст. 5, согласно которому одним из основных направлений государственного регулирования деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях является обеспечение охраны жизни и здоровья работников труднодоступных станций и подвижных пунктов наблюдений. По нашему мнению этого недостаточно.

Модельный закон "О гидрометеорологической деятельности", принятый в Санкт-Петербурге 08.06.1997 г. Постановлением N 9-13 на 9-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ*(11) содержит ст. 16 "Работники гидрометеорологической службы". В ней предусмотрено, что должностные лица и специалисты государственной гидрометеорологической службы имеют статус государственных служащих, что права и обязанности, а также условия труда и социального обеспечения работников государственной и ведомственных гидрометеорологических служб определяются положением, утверждаемым Правительством соответствующего государства СНГ. Трудовое законодательство России не восприняло норму названного Модельного закона об отнесении работников гидрометеорологической службы к государственным гражданским служащим, что, по нашему мнению, является упущением, поскольку работники гидрометеорологической службы выполняют функции по предоставлению информации, необходимой для выполнения функций государственного контроля в ключевых отраслях экономики и обороны. Во многих странах работники гидрометеорологической службы имеют статус государственных гражданских служащих, что подчеркивает особое значение данной службы. Например, в приложении к федеральному Постановлению по Карьерам и Повышению по службе гражданских служащих ФРГ (Bundeslaufbahnverordnung) дается полный перечень всех карьер на федеральной государственной службе, который включает и метеорологическую службу*(12).

Учитывая глобальность наблюдательной сети, наличие единых подходов к организации наблюдений за окружающей средой, обработке их результатов, России необходимо вырабатывать общие с другими странами подходы в регулировании труда работников гидрометеорологической службы.

Во многие специальные законодательные акты входят разделы, регулирующие отраслевые особенности условий труда. Например, такой раздел есть в Федеральном законе от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"*(13). В специальном законе о гидрометеорологической службе аналогичный раздел вполне уместен.

Среди источников трудового права необходимо назвать указы нормативного характера Президента РФ, определяющего основные направления политики государства в области правового регулирования трудовых отношений. Указами Президента РФ, установлены особенности труда отдельных категорий работников гидрометеорологической службы (государственных гражданских служащих, работников федеральных учреждений), почетные звания работникам отрасли*(14), а также юридический статус органов исполнительной власти, в том числе отраслевых*(15).

Следующую ступень в иерархии нормативных правовых актов занимают нормативные правовые акты Правительства РФ, устанавливающие правовое положение органов исполнительной власти*(16), оперативно-производственных организаций гидрометеорологической службы*(17), отдельных групп работников отрасли*(18).

Значительный блок источников трудового права в сфере регулирования трудовых отношений работников гидрометеорологической службы составляют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере труда, а также в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, содержащие нормы трудового права, принимаемые, как правило, в развитие федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. В зависимости от принявших соответствующий нормативный правовой акт органов можно выделить следующие виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в области регулирования труда работников гидрометеорологической службы:

1. Акты функциональных органов управления, осуществлявших и осуществляющих нормативно-правовое регулирование в сфере труда - Министерства здравоохранения и социального развития РФ (в прошлом - Министерства труда РФ), а также не противоречащие российскому законодательству акты НКТ РСФСР, НКТ СССР и т.д. Акты функциональных органов управления содержат как нормы, распространяющиеся на всех работников отрасли, отражающие отраслевую дифференциацию, так и нормы межотраслевой дифференциации. Например, постановление Минтруда РФ от 20.02.1996 г. N 11 "Об утверждении Положения о рабочем времени и времени отдыха работников плавающего состава судов морского флота"*(19) применяется для регулирования рабочего времени и времени отдыха плавающего состава судов морского флота Росгидромета.

2. Акты отраслевых органов, осуществлявших и осуществляющих управление гидрометеорологической службой. Отраслевой нормативный правовой акт о труде работников гидрометеорологической службы - это официальный документ, рассчитанный на многократное применение, принятый (изданный) в определенной форме полномочным правотворческим органом, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, в пределах его компетенции в сфере правового регулирования трудовых отношений работников гидрометеорологической службы.

Отраслевые нормативные правовые акты о труде работников гидрометеорологической службы можно подразделить на две категории: нормативные правовые акты Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и нормативные правовые акты бывших общесоюзных отраслевых ведомств (Госкомгидромет при Совмине СССР, Главное управление гидрометеорологической службы при Совмине СССР (ГУГМС), Министерство морского флота СССР и т.д.), применяемые, на основании п. 2 постановления Верховного Совета РСФСР "О ратификации соглашения о создании Содружества Независимых Государств"*(20), в части, не противоречащей актам Российской Федерации, в том числе, актам Росгидромета.

Значительный блок источников трудового права в сфере регулирования трудовых отношений работников гидрометеорологической службы составляют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере труда.

Некоторые положения официально не признанных не подлежащими применению на территории Российской Федерации нормативных правовых актов Госкомгидромета при Совмине СССР не применяются в связи с изменением социально-экономической и политической обстановки в стране.

Среди нормативных правовых актов бывших общесоюзных отраслевых ведомств можно выделить, во-первых, нормативные правовые акты, применяющиеся в соответствии с актами социального партнерства. Например, на основании отраслевого соглашения по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на 2005-2007 гг., продленного на 2008 г., применяется циркулярное письмо Госкомгидромета при Совмине СССР от 25.07.1980 г. N ПЭУ-1786 "О введении Перечня должностей работников Госкомгидромета, для которых устанавливается ненормированный рабочий день и предоставляется дополнительный отпуск продолжительностью до 12 рабочих дней"*(21). Во-вторых, можно выделить нормативные правовые акты, устраняющие пробелы в правовом регулировании и сохраняющие свое действие до принятия по вопросам, которые они решают, нормативных правовых актов более высокого уровня. К таким актам относится, например, Инструкция об условиях оплаты труда, нормах бесплатного питания и вещевого довольствия участников Комплексной антарктической экспедиции, утвержденная заместителем министра Морского флота СССР 13.09.1959 г. и согласованная заместителем министра финансов СССР 19.09.1959 г., которая до настоящего времени применяется к работникам гидрометеорологической службы, работающим в Антарктиде, в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 13 мая 1963 г. N 549, сохранившим в организациях и учреждениях Министерства Морского флота, переданных в ГУГМС при Совмине СССР, действующие в Министерстве Морского Флота СССР условия оплаты труда работников, льготы и преимущества*(22).

Некоторые положения официально не признанных не подлежащими применению на территории Российской Федерации нормативных правовых актов Госкомгидромета при Совмине СССР не применяются в связи с изменением социально-экономической и политической обстановки в стране. Например, положение Отраслевых правил внутреннего трудового распорядка для организаций, учреждений и предприятий Государственного Комитета по гидрометеорологии и контролю природной среды*(23) об обязанности администрации организации развивать социалистическое соревнование фактически утратило силу в связи с исчезновением социалистического соревнования.

Другие положения нормативных правовых актов Госкомгидромета при Совмине СССР не только не устарели, а вполне могут быть основой для совершенствования трудового законодательства, поскольку они учитывают отраслевые особенности. В частности, согласно п. 31 вышеназванных Отраслевых правил работникам структурных подразделений организаций гидрометеорологической службы, расположенных в другой местности (местности за пределами административно-территориальных границ населенного пункта, являющегося постоянным местом нахождения работодателя, уполномоченного налагать дисциплинарные взыскания), приказ о наложении дисциплинарного взыскания сообщается в трехдневный срок телеграммой (радиограммой) под расписку, которую руководитель структурного подразделения возвращает в отдел кадров организации. Данная норма приспосабливает порядок, установленный в ч. 6 ст. 193 ТК РФ, к отраслевой специфике, учитывает территориальную разбросанность структурных подразделений организаций гидрометеорологической службы и должна быть воспроизведена в действующем трудовом законодательстве.

Отраслевые нормативные правовые акты, главным образом, в виде приказов, издаются Росгидрометом на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе Росгидромета в пределах его компетенции. Отраслевой нормативный правовой акт, содержащий нормы трудового права, может быть издан Росгидрометом совместно с несколькими федеральными органами исполнительной власти или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти*(24), иными органами и организациями, в том числе, профессиональными союзами*(25).

Нормативные правовые акты функционального министерства - Минздравсоцразвития РФ - и отраслевого ведомства - Росгидромета - находятся на одной ступени иерархической лестницы нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Между названными актами возможны противоречия, которые необходимо снимать, но правового решения этого вопроса пока нет. Необходима соответствующая норма в ТК РФ. По нашему мнению, в случае противоречия актов функциональных и отраслевых органов государственной власти по вопросам труда должен действовать нормативный правовой акт функционального органа - Минздравсоцразвития РФ, если только он не содержит норм, ухудшающих положение работников, поскольку, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 "Об утверждении положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации"*(26) именно Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, включая вопросы оплаты труда, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда). Однако по вопросам трудовых отношений, отнесенным федеральным законом или нормативным правовым актом Правительства РФ к ведению Росгидромета (например, установление особенностей режима рабочего времени) верховенство имеет нормативный правовой акт Росгидромета.

Действовавшие до принятия ТК *(26) РФ Кодексы законов о труде РСФСР, а также, Основы законодательства Союза СССР и союзных республик о труде не устанавливали особенности регулирования трудовых отношений работников гидрометеорологической службы. Основной объем среди нормативных правовых актов по данному вопросу составляли и составляют акты отраслевых органов.

А. Иванов,

руководитель юридической службы общероссийского

Профсоюза авиационных работников

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 4, апрель 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Конвенция МОТ N 73 "О медицинском освидетельствовании моряков" от 29.06.1946 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXVI. - М., 1973. С. 369-372.

*(2) Конвенция МОТ N 113 "О медицинском осмотре рыбаков" от 19.06.1959 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXVI. - М., 1973. С. 386-388.

*(3) Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XIV. - М., 1957. С. 231-246.

*(4) Ведомости ВС СССР. 1961. N 31. Ст. 329.

*(5) Ведомости ВС СССР. 1960. N 42. Ст. 389.

*(6) Бюллетень международных договоров. 2002. N 10. С. 3-6.

*(7) Бюллетень международных договоров. 1993. N 1. С. 12-14; 2000. N 7. С. 11-13.

*(8) документ опубликован не был.

*(9) Ст. 5 ТК РФ.

*(10) СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609.

*(11) Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 1997. N 14. С. 215-240.

*(12) см. интернет-сайт Федерального министерства юстиции Германии: http://www.gesetzeim-internet.dе.

*(13) СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169.

*(14) Положение о почетном звании "Заслуженный метеоролог Российской Федерации" утверждено Указом Президента РФ от 30 декабря 1995 г. N 1341 // СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 64.

*(15) Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023 с последующими изменениями и дополнениями, в соответствии с которым была образована Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет).

*(16) Постановление Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 г. N 372 "О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3262.

*(17) Распоряжение Правительства РФ от 2.06.2005 г. N 713-р "О деятельности Российской антарктической экспедиции в 2006-2010 годах" // СЗ РФ. 2005. N 24. Ст. 2391.

*(18) Постановление Правительства РФ от 6.02.2002 г. N 84 "Об установлении районного коэффициента к заработной плате работников Российской антарктической экспедиции" // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 587.

*(19) Бюллетень Министерства труда РФ 1996. N 4. С. 51-56.

*(20) Ведомости СНД и ВС РФ.1991. N 51. ст. 1798 (Постановление).

*(21) Сборник руководящих материалов по вопросам труда и заработной платы работников Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды. Л.: Гидрометеоиздат. 1982. С. 715-717.

*(22) Сборник руководящих материалов по вопросам труда и заработной платы работников гидрометеорологической службы. Л.: Гидрометеорологическое издательство. 1968. С. 45.

*(23) Утверждены приказом Госкомгидромета СССР от 20.11.1984 г. N 226 // Сборник руководящих материалов по вопросам труда и заработной платы работников Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды. Л.: Гидрометеоиздат. 1982. С. 285.

*(24) Наставление по метеорологическому обеспечению гражданской авиации России (НМО ГА-95), утвержденное приказом Росгидромета и Минтранса России от 27.12.1995 г. N 131/111. М. 1995.

*(25) Например, приказ Росгидромета от 19.10.2007 г. N 349 "О мероприятиях по разработке новой системы оплаты труда для работников учреждений гидрометеорологической службы" (документ опубликован не был) предусматривает согласование с Общероссийским профсоюзом авиационных работников размеров базовых ставок заработной платы, базовых окладов, базовых должностных окладов работников.

*(26) в ред. Постановления Правительства РФ от 28.04.2006 г. N 254 // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2080.