Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 января 2014 г. N 20АП-7697/13

г. Тула

15 января 2014 г.

Дело N А68-5868/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 января 2014 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тиминской О.А., судей Еремичевой Н.В. и Заикиной Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Верулидзе Н.Д., при участии от Администрации муниципального образования Страховское Заокского района Тульской области (Тульская область, Заокский район, с. Страхово, ИНН 7126016266, ОГРН 1067146002934) Колосковой Ю.В. (доверенность от 09.01.2014), от Главного управления МЧС России по Тульской области (г. Тула, ОГРН 1047100784543, ИНН 7106063211) Никутина А.А. (доверенность от 09.01.2014), рассмотрев апелляционную жалобу муниципального образования Страховское Заокского района на решение Арбитражного суда Тульской области от 04.10.2013 по делу N А68-5868/2013, установил следующее.

Администрация муниципального образования Страховское Заокского района Тульской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании недействительным распоряжения (приказа) от 06.06.2013 N 43 Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Тульской области (далее - управление) о проведении внеплановой выездной проверки (с учетом уточнений).

Решением арбитражного суда от 04.10.2013 заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с состоявшимся судебным актом, администрация подала апелляционную жалобу.

Оценив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции исходя из следующего.

Судом установлено, что на основании распоряжения от 06.06.2013 N 43 в отношении Администрации муниципального образования Страховское Заокского района Тульской области была проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля за соблюдением в муниципальном образовании органом местного самоуправления полномочий в области пожарной безопасности в соответствии с письмом Администрации муниципального образования Заокский район от 04.06.2013 N 11-21/2388.

Полагая, что данное распоряжение не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы администрации, последняя обратилась в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Из анализа указанных процессуальных норм права следует, что для признания ненормативного акта недействительным либо действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному правовому акту и нарушение прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Судом установлено, что в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"; статьями 1-152 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требования пожарной безопасности"; постановления Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290 "О федеральном государственном пожарном надзоре"; "Правилами противопожарного режима в Российской Федерации от 25.04.2012 N390 "О противопожарном режиме"; Приказом МЧС России от 12.12.2007 N 645 "Об утверждении норм пожарной безопасности "Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций" и на основании распоряжения Главного государственного инспектора Тульской области по пожарному надзору, начальника управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Тульской области от 06.06.2013 N 43 в период с 11.06.2013 по 21.06.2013 проведена проверка в отношении администрации муниципального образования Страховское Заокского района Тульской области (населённые пункты Нечаево, Бутиково, Страхово, Искань, Волковичи, Темьянь, Ждамировский, Ланьшинский).

Основанием проверки послужило поступление в адрес Главного управления МЧС России по Тульской области обращения первого заместителя главы администрации муниципального образования Заокский район Рыбаковой Е.В. от 04.06.2013 N 11-21/2388 с просьбой провести проверку ряда населённых пунктов Заокского района в связи с наступлением пожароопасного периода и возможностью возникновения в них чрезвычайных ситуаций, связанных с природными пожарами.

Предметом проверки явилось соблюдение в муниципальном образовании органом местного самоуправления требований пожарной безопасности и полномочий по обеспечению мер пожарной безопасности, установленных Федеральным законодательством и муниципальными правовыми актами.

По результатам проверки составлен акт от 21.06.2013 N 43, выдано предписание от 21.07.2013 N43/1/8. В отношении главы администрации за нарушение требований пожарной безопасности возбуждены административные дела от 25.07.2013 N 62, 63, 64, 65, 66, 67 по ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ.

Как следует из ст. 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности наряду с организациями являются органы государственной власти, органы местного самоуправления и граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании ст. 6 Закона N 69-ФЗ должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки посещать территорию и объекты защиты и проводить их обследования, а также проводить исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю. Организационная структура, полномочия и функции органов государственного пожарного надзора, а также порядок осуществления федерального государственного пожарного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно статьям 10-15 постановления Правительства РФ от 12.04.2012 N 290 "О федеральном государственном пожарном надзоре" органы государственного пожарного надзора по проведению проверок органов местного самоуправления полномочны назначать проведение проверок и проводить проверки деятельности органов местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности. Данными полномочиями обладают главные государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору и их заместители, а также главные государственные инспекторы специальных и воинских подразделений федеральной противопожарной службы по пожарному надзору и их заместители; государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по пожарному надзору; главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по пожарному надзору и их заместители; государственные инспекторы Российской Федерации по пожарному; главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору и его заместители.

В соответствии со ст. 5 приказа МЧС России от 28.06.2012 N 375 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности" (далее - административный регламент) предметом государственного надзора за выполнением требований пожарной безопасности органами власти, организациями и гражданами является:

соблюдение требований пожарной безопасности органами власти, в том числе на объектах защиты, используемых (эксплуатируемых) ими в процессе осуществления своей деятельности;

соблюдение требований пожарной безопасности организациями и гражданами на объектах защиты, используемых (эксплуатируемых) ими в процессе осуществления своей деятельности;

соблюдение обязательных для применения и исполнения на таможенной территории Таможенного союза требований к пиротехническим изделиям и связанным с ними процессам производства, перевозки, хранения, реализации, эксплуатации, утилизации и правил их идентификации в целях защиты жизни и (или) здоровья человека, имущества;

соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, требованиям пожарной безопасности;

выполнение предписаний органов ГПН;

проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, имуществу организаций и граждан, государственному или муниципальному имуществу, угрозы возникновения пожара.

В соответствии со ст. 6 административного регламента органы ГПН и должностные лица органов ГПН в соответствии с компетенцией: организуют и проводят проверки органов власти, организаций и граждан и принимают предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по результатам проверок в отношении: руководителей органов власти; собственников имущества; лиц, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководителей организаций; лиц, в установленном порядке назначенных ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностных лиц в пределах их компетенции; граждан.

В соответствии со ст. 37 административного регламента проверка в отношении организаций и граждан проводится на основании распоряжения о проведении плановой (внеплановой) проверки объекта защиты (далее - распоряжение о проведении проверки) органа ГПН установленной формы, а в отношении органов власти и физических лиц - правообладателей проводится на основании распоряжения, в котором указываются:

1) наименование органа ГПН;

2) фамилии, имена, отчества (последнее - при наличии), должности должностного лица (должностных лиц) органа ГПН, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

наименование органов власти или физических лиц - правообладателей, проверка которых проводится, место их нахождения;

цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

правовые основания проведения проверки;

сроки проведения проверки;

перечень документов, представление которых необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

даты начала и окончания проведения проверки.

В соответствии со ст. 29 административного регламента деятельность должностных лиц органов ГПН осуществляется в соответствии с:

пятилетними планами проведения проверок органов власти, разрабатываемыми в органах ГПН региональных центров МЧС России, органах ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, территориальных отделах (отделениях, инспекциях) органов ГПН главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, в органах ГПН специальных и воинских подразделений, с учетом административно-территориального деления (далее - пятилетний план);

ежегодными планами проведения проверок объектов защиты, правообладателями которых являются юридические лица и индивидуальные предприниматели (далее - ежегодный план);

ежегодными планами проведения проверок объектов защиты физических лиц

правообладателей, за исключением объектов защиты - жилых помещений (далее

ежегодный план проверок физических лиц - правообладателей соответственно);

планами-графиками государственного инспектора по пожарному надзору, осуществляющего государственную функцию, составляемыми ежемесячно с учетом должностных обязанностей должностных лиц органов ГПН.

Анализ названных положений законодательства РФ позволяет сделать вывод, что проверке в области пожарной безопасности подлежат не только организации, но и граждане, органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В этой связи указание администрации на то, что проверка исполнения полномочий органом местного самоуправления не входит в компетенцию органов пожарного надзора, отклоняется.

В соответствии с частью 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.

В силу ст. 1 Закона N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.

В соответствии со статьей 21 Закона N 69-ФЗ меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий административных образований разрабатываются и реализуются соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение первичных мер пожарной безопасности является обязанностью органов местного самоуправления.

Довод апелляционной жалобы о том, что проверка в нарушение требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) проведена без согласования проверки с органом прокуратуры, основана на неверном толковании норм действующего законодательства.

Закон N 294-ФЗ указанный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. При этом порядок организации проверок в отношении органов местного самоуправления указанный закон не регулирует. Требования о согласовании с органами прокуратуры проверок соблюдения требований пожарной безопасности органами местного самоуправления не установлены.

Ссылка заявителя на судебную практику не может быть принята во внимание, поскольку касается соблюдения требований пожарной безопасности коммерческими организациями. В рассматриваемом же случае проверялись не объекты защиты, а полномочия органа местного самоуправления по обеспечению мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов.

Нормами пункта 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 6 Федерального закона N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", статей 3, 19, 20 Федерального закона N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" на органы местного самоуправления возложена обязанность по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов, в том числе создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях. Невыполнение таких требований может повлечь административную ответственность, предусмотренную статьей 20.4 КоАП РФ.

Данная позиция изложена в определениях ВАС РФ от 07.04.2011 N ВАС-4045/11, от 07.06.2013 N ВАС-7503/13.

Судом первой инстанции полно установлены все обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, как того требует статья 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, нормы материального права применены верно.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмену судебного акта в любом случае, не выявлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 04.10.2013 по делу N А68-5868/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.А. Тиминская

Судьи

Н.В. Еремичева Н.В. Заикина