Проблемы применения нового антимонопольного законодательства при проведении административной реформы (Н.В. Скорбенко, "Журнал российского права", N 4, апрель 2008 г.)

Проблемы применения нового антимонопольного законодательства
при проведении административной реформы

В 2006-2007 гг. был принят ряд законов, призванных создать условия для развития конкуренции, ее обеспечения и защиты. Это прежде всего Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"*(1) (далее - Федеральный закон "О защите конкуренции") и Федеральный закон от 9 апреля 2007 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"*(2). Появление этих нормативных правовых актов стало результатом законотворческой деятельности, направленной на достижений целей административной реформы, сформулированных в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах*(3), а именно повышение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Поставленные цели последовательно реализовываются по трем основным направлениям обновления антимонопольного законодательства:

1) совершенствование норм, регулирующих конкурентные отношения в виде принятие нового Федерального закона "О защите конкуренции" и дополнения отраслевых законов нормами антимонопольного законодательства;

2) корректировка функций и полномочий антимонопольных органов;

3) модернизация норм об административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства.

На ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов направлен целый ряд новелл Федерального закона "О защите конкуренции". В частности, пересмотрены нормы Закона о контроле экономической концентрации, повышена планка контроля. Надо сказать, что существовавшая в Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" аналогичная норма неоднократно корректировалась. Так, размер суммарной балансовой стоимости активов предприятий реорганизуемых или приобретающих акции (доли), или основные производственные средства, нематериальные активы другого хозяйствующего субъекта, при котором требовалось получение предварительного согласия антимонопольного органа на проведение реорганизации или совершение сделки, увеличивался с 200 тыс. до 3 млн рублей.

В соответствии с Федеральным законом "О защите конкуренции" необходимость получения предварительного согласия антимонопольного органа на слияние организаций определяется исходя из балансовой стоимости активов (превышает 3 млрд руб.), суммарной выручки за последний год (превышает 6 млрд руб.), либо, если одна из организаций включена в реестр субъектов, имеющих долю на рынке определенных товаров более 35%. Как и ожидалось, количество обращений в антимонопольный орган с ходатайством о даче согласия на совершение сделок значительно сократилось. Таким образом, устранено избыточное административное регулирование процесса экономической концентрации, с этих пор не затрагивающее субъектов малого и среднего бизнеса. И, наоборот, у антимонопольного органа появится возможность осуществлять более тщательный контроль за совершением сделок, в результате которых хозяйствующие субъекты могут занять доминирующее положение на рынке определенного товара (услуги), и может возникнуть риск ограничения конкуренции.

Претерпели изменения критерии установления доминирующего положения на рынке. Доминирующей может быть признана компания, доля которой на рынке определенного товара составляет 50%, а не 65%, как было закреплено в Законе РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Вместе с тем сохранена норма, согласно которой не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%. Введены критерии коллективного доминирования, когда три компании занимают более 50 процентов рынка или пять компаний - более 70, а также установлен нижний порог доминирования в размере 5 процентов.

В Федеральном законе "О защите конкуренции" сохранено деление запретов на осуществление монополистической деятельности на запреты, нарушение которых не может быть разрешено антимонопольным органом или судом, и запреты, в отношении которых может быть применено правило разумности. Подобная норма о допустимости при определенных условиях монополистической деятельности, которая может привести к ограничению конкуренции, существовала и ранее в Законе РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", однако, вследствие неточности формулирования, активно не применялась. В Федеральном законе "О защите конкуренции" предприняты меры по устранению этого недостатка. В нем определены четыре условия допустимости действий (бездействий), сделок, соглашений и согласованных действий, если:

не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке;

не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок, иных действий, а также если их результатом является или может являться:

1) совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке;

2) получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок (ст. 13).

Определение соответствия сделок и действий, ограничивающих конкуренцию правилу разумности и признание их допустимыми, отнесено к компетенции антимонопольного органа.

В Федеральном законе "О защите конкуренции" уделено внимание антиконкурентным действиям органов власти. Согласно статистическим данным Федеральной антимонопольной службы (ФАС России), за 10 лет (с 1996 г. по 2005 г.), число дел, рассмотренных антимонопольными органами об антиконкурентных действиях органов власти, увеличилось почти в пять раз (с 416 в 1996 до 1958 в 2005 г.), в то время как число дел о картельных сговорах и иных антиконкурентных соглашениях - в 1,5 раза*(4).

Как показывает практика антимонопольной службы, наиболее часто встречаются следующие нарушения со стороны органов власти: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов; необоснованное предоставление льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам; наделение хозяйствующих субъектов властными полномочиями; издание актов, противоречащих нормам антимонопольного законодательства.

В Федеральном законе "О защите конкуренции" конкретизирован запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Нередко в СМИ появляется информация о возбуждении антимонопольным органом дел в отношении государственных органов и их должностных лиц по фактам нарушения ст. 16 ("Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации") Федерального закона "О защите конкуренции". Например, нарушение п. 4 ст. 16 Закона было выявлено в действиях ОАО "Международный аэропорт Волгоград" и Администрации Волгоградской области. Эти субъекты осуществляли согласованные действия, которые привели к фактическому прекращению обслуживания регулярных рейсов авиакомпании "Сибирь" со 2 октября 2006 г. по 4 октября 2006 г. в аэропорту г. Волгограда и ограничили для ОАО "Авиакомпания "Сибирь" доступ на рынок воздушных перевозок пассажиров на маршруте Волгоград-Москва.*(5)

Поскольку вышеуказанные органы обладают государственно-властными полномочиями, что существенно отличает их от других хозяйствующих субъектов и ставит в неравное положение последних, антиконкурентные действия с их стороны могут нанести серьезный вред честному соперничеству.

Новацией Федерального закона "О защите конкуренции" является введение контроля оказания государственной и муниципальной помощи. Поскольку создание для отдельных хозяйствующих субъектов более выгодных условий деятельности может привести к нарушению конкуренции, устанавливается порядок получения предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление такой помощи.

В соответствии с п. 20 ст. 4 Закона государственной или муниципальной помощью является предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке. Следовательно, объектами государственной или муниципальной помощи являются: имущество, включая деньги и ценные бумаги; имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); за исключением нематериальных благ, которые, по общему правилу, неотделимы от личности их носителя - физического или юридического лица и не могут быть предметом гражданско-правовых сделок.

Таким образом, к частным случаям предоставления государственной или муниципальной помощи, подлежащей контролю со стороны антимонопольного органа, относится:

предоставление (с согласия собственника) государственным или муниципальным унитарным предприятием закрепленного за ним имущества другому хозяйствующему субъекту в безвозмездное пользование или в аренду на льготных условиях, за исключением случаев заключения соответствующих договоров по результатам торгов;

предоставление хозяйствующим субъектам субсидий и субвенций из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ или муниципальных образований, при условии, что в соответствующем законе о бюджете указана только общая сумма средств, направленных на определенные цели, и распорядителями средств в течение финансового года являются органы исполнительной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления;

передача в залог имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставляемого в качестве обеспечения исполнения обязательств отдельных хозяйствующих субъектов;

в определенных случаях выдача хозяйствующим субъектам государственных и муниципальных гарантий.

Определенные преимущества создает для отдельных хозяйственных субъектов и получение льгот по уплате налогов и сборов, однако согласно практике и разъяснениям ФАС России налоговые льготы не могут быть отнесены к категории государственной помощи*(6).

Соответствие критерию государственной или муниципальной помощи налагает ряд требований. В первую очередь, это цели предоставления такой помощи и их соответствие указанному в законе перечню, который носит закрытый характер (ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О защите конкуренции"). Во-вторых, по общему правилу, государственная или муниципальная помощь должна предоставляться с письменного согласия антимонопольного органа под угрозой признания актов о предоставлении государственной или муниципальной помощи недействительными. Однако ч. 1 ст. 20 Закона установлены исключения из общего правила в виде случаев предоставления государственной или муниципальной помощи:

1) в соответствии с федеральным законом;

2) в соответствии с законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий финансовый год;

3) в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий финансовый год;

4) за счет резервного фонда органа исполнительной власти субъекта РФ;

5) за счет резервного фонда органа местного самоуправления.

Таким образом, предоставление отдельным хозяйствующим субъектам субсидий и субвенций за счет средств бюджетов различных уровней не требует предварительного согласия антимонопольного органа, если одновременно соблюдены следующие условия: цели предоставляемой в таком порядке государственной или муниципальной помощи соответствуют целям, указанным в ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О защите конкуренции"; в законе о бюджете указаны конкретные получатели такой помощи, ее цели, размеры и основания предоставления*(7).

В свете последних изменений расширена сфера осуществления антимонопольными органами функций по надзору и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства. Федеральный антимонопольный орган, руководство деятельностью которого осуществляет непосредственно Правительство РФ, осуществляет контроль за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг; в области рекламы; деятельности субъектов естественных монополий*(8).

Вместе с этим Федеральным законом "О защите конкуренции" детально регламентирована процедура рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушении антимонопольного законодательства, что, безусловно, является позитивным моментом и направлено на защиту прав хозяйствующих субъектов.

Надо отметить, что дела о нарушении антимонопольного законодательства рассматриваются как соответствующими комиссиями ФАС России, так и ее территориальными органами (Управлениями ФАС России), при этом законом не предусмотрена возможность обжалования вынесенного антимонопольным органом решения в административном порядке. Решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в суд или арбитражный суд в соответствии с нормами процессуального права.

Создание нормативно-правовой базы антимонопольного регулирования осуществляется и посредством дополнения отраслевых законов антимонопольными нормами (Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе", Лесной кодекс РФ и т.п.), которые носят характер специальных по отношению к общим нормам Федерального закона "О защите конкуренции", в силу чего подлежат преимущественному применению перед последними. Все большее распространение приобретают нормы, отражающие специфику антимонопольного регулирования отношений в отдельных областях хозяйственной жизни. Федеральным законом от 21 июля 2007 г. N 193-ФЗ "О внесении изменений в статьи 19 и 33 Федерального закона "О рекламе"*(9), Федеральный закон "О рекламе"*(10) был дополнен рядом норм, направленных на защиту конкуренции в сфере рекламы. Введено понятие "преимущественное положение" хозяйствующего субъекта в сфере распространения наружной рекламы на территории муниципального района или городского округа, территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, и введены связанные с таким положением запреты. В частности, для лиц, доля которых в сфере распространения наружной рекламы на указанных территориях превышает тридцать пять процентов, установлены определенные ограничения на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, используемых для размещения наружной рекламы.

Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", КоАП РФ дополнен новыми нормами об ответственности за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31), за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий (ст. 14.32), за недобросовестную конкуренцию (ст. 14.33).

Концептуальное изменение претерпел порядок исчисления административных штрафов. За злоупотребление доминирующим положением, согласованные действия и недобросовестную конкуренцию устанавливаются так называемые оборотные штрафы, которые рассчитываются исходя из суммы выручки от реализации товара (работы, услуг), на рынке которого совершено правонарушение.

Эти нормы являются принципиально новыми для российского законодательства и направлены на повышение эффективности применения санкций за нарушения антимонопольного законодательства. Особую актуальность они приобретают в связи с тем, что в последние годы резко увеличилось число возбужденных дел по привлечению к административной ответственности и выданных антимонопольными органами постановлений о наложении штрафа.

Помимо сказанного выше, административная реформа предполагает увеличение прозрачности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

ФАС России ведется работа и в этом направлении. Функционирует ее официальный сайт (www.fas.gov.ru), публикуются интервью руководства ФАС России, комментарии и разъяснения специалистов службы, проводятся "круглые столы" и семинары на актуальные темы антимонопольного регулирования.

ФАС РФ взаимодействует с общественными некоммерческими организациями и профессиональными союзами. В их числе Торгово-Промышленная палата; Всероссийский союз страховщиков; Ассоциация российских банков; Ассоциация региональных банков России; Национальная Ассоциация Участников Фондового рынка; Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев; Национальная Лига Управляющих; Российский Союз Автостраховщиков; Межрегиональный Союз Медицинских Страховщиков; Российское общество оценщиков*(11). Образованы Общественно-консультативные советы при ФАС России и территориальных управлениях, в состав которых входят представители предпринимательских союзов и других некоммерческих организаций.

Н.В. Скорбенко,

аспирантка ИЗиСП

"Журнал российского права", N 4, апрель 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2006. N 31 (Ч. I). Ст. 3434.

*(2) СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1825.

*(3) Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах" // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

*(4) http://www.fas.gov.ru/files/1501/analyse.doc

*(5) Решение ФАС России по делу N 1 05/438-06 от 25 декабря 2006 г. // http://www.fas.gov.ru/competition/goods/adm_ prac tice/a_10575.shtml

*(6) http://www.fas.gov.ru/answers/15715.shtml

*(7) http://www.fas.gov.ru/answers/15715.shtml

*(8) Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

*(9) СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3807.

*(10) СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.

*(11) Приказ ФАС России от 24 октября 2006 г. N 271 "Об утверждении Программы Федеральной антимонопольной службы по проведению административной реформы в 2006-2008 годах" // http://fas.gov.ru/files/9973/1_prog.doc